L’art. 43 della Costituzione

Commento all’art. 43 della Costituzione

di Antonio Lamorgese, consigliere di Cassazione

Articolo 43 – A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.

 

Abstract: La disposizione in esame è indicativa dell’importanza che, secondo i Costituenti, doveva avere l’intervento dello Stato nell’economia, tanto che il punto di equilibrio tra ruolo attivo dello Stato e riconoscimento pieno delle attività economiche dei privati si è trovato facendo pendere la bilancia a favore del primo. L’articolo 43, pur rappresentando il limite massimo dell’ingerenza statale rispetto alla libera iniziativa privata, tuttavia, non ha ostacolato scelte diverse nel campo dell’economia sia nel senso di un maggior interventismo pubblico, sia nel senso opposto di una sua riduzione, anche se, a seguito dell’avvento del diritto comunitario e delle liberalizzazioni, la disposizione ha perso rilevanza ed è destinata a svolgere un ruolo marginale nel complessivo sistema dei rapporti economici.

 

1. Stato e mercato.

La disposizione in esame – da leggersi insieme agli articoli 41 (sulla libertà dell’iniziativa economica privata) e 42 (sulla proprietà pubblica e privata dei beni) – è importante perché rivelatrice di quali fossero le idee prevalenti dei Costituenti sull’attività economica in genere e, in particolare, sul ruolo dello Stato nell’economia.

E’ opinione diffusa che essi respingessero una idea di «mercato» inteso come pienamente libero e deregolamentato, ma che lo accettassero in funzione della salvaguardia dei valori della democrazia liberale che sul mercato era costruita, sebbene non profondamente convinti dei valori positivi propri di esso[1].

Secondo un illustre Autore, si volle rifiutare sia il modello del cd. «collettivismo puro» proprio dei regimi social-comunisti, caratterizzato dalla presenza totalizzante del potere pubblico nell’attività economica (in termini di programmazione, produzione e gestione delle attività economiche), sia quello opposto dello Stato (cd. «minimo») come mero regolatore di attività produttive riservate ai privati[2].

Al di là del comune obiettivo di realizzare un sistema economico ispirato alle ragioni della solidarietà, dell’uguaglianza e delle pari opportunità, nel quale i diritti sociali assurgessero a diritti fondamentali[3], i Costituenti non hanno operato scelte impegnative ed è proprio la «sensibile elasticità» del testo costituzionale che ha «consentito [ad esso] di adeguarsi ai cambiamenti registratisi nel campo del governo dell’economia, soprattutto in relazione al processo di integrazione euro-unitaria, [fornendo] agli interpreti il minimo comune denominatore per giustificare, nell’esperienza repubblicana, i differenti modi, che si sono succeduti, di atteggiarsi del rapporto pubblico-privato»[4].

Indicativa della duttilità del quadro costituzionale in materia è l’interpretazione che viene talora offerta dell’articolo 43, in termini sia di limite alla (ed eccezionalità della) pubblicizzazione delle attività economiche, sia di limite alle privatizzazioni mediante una lettura in termini di doverosità dell’intervento autoritativo dello Stato (dove l’inciso «la legge può» è letto come «può e deve»)[5].

Non v’è dubbio che nel nostro ordinamento, come in altri, nessun divieto è opponibile all’intervento dello Stato nell’attività economica, essendo anch’esso dotato, come gli altri soggetti pubblici, di capacità di diritto comune; è significativo, in tal senso, che l’attività economica sia unitariamente intesa nell’articolo 41, comma 3, essendo quella privata e pubblica sottoposta alla programmazione e ai controlli opportuni per «essere [dalla legge] indirizzata e coordinata a fini sociali».

Si deve verificare, essendo molteplici le forme e le modalità concrete in cui l’intervento dello Stato nell’attività economica può avvenire, quale parte abbia avuto (o possa ancora avere) l’articolo 43, non dubitandosi che quello svolto dallo Stato, nel periodo post-costituzionale e per diversi decenni, sia stato «un ruolo da protagonista» e non di «mero regolatore dell’economia»[6].

Sarebbe arduo negare l’importanza di tale disposizione, non tanto (o non solo) per le applicazioni concrete che ne sono state fatte, quanto per la forza sistematica della stessa, con effetti irradianti sull’interpretazione delle connesse disposizioni in materia, le quali a loro volta hanno prodotto analoghi effetti sull’articolo 43 (come il già ricordato comma 3 dell’articolo 41).

 

2.- Il ruolo attivo dello Stato nell’economia in forme negoziali e autoritative.

Si è evidenziato che «appare tuttavia preliminarmente essenziale distinguere tra presenza dell’imprenditore pubblico nell’economia e utilizzo, da parte dello Stato, di strumenti autoritativi di acquisizione di imprese/riserva di settori produttivi»[7].

Alla prima ipotesi appartengono la vicenda delle cosiddette partecipazioni statali (che portò a costituire un apposito Ministero con legge n. 1589 del 1956) che prosegue tuttora, seppur in forme e modi diversi dal passato.

Il testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. n. 175 del 2016) consente «la costituzione di società da parte di amministrazioni pubbliche, nonché l’acquisto, il mantenimento e la gestione di partecipazioni da parte di tali amministrazioni, in società a totale o parziale partecipazione pubblica, diretta o indiretta», con l’obiettivo di assicurare la «efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, [la] tutela e promozione della concorrenza e del mercato, nonché [la] razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica» (art. 1, commi 1 e 2), società queste che non si esauriscono in (ma si aggiungono a) quelle «di diritto singolare costituite per l’esercizio della gestione di servizi di interesse economico generale o per il perseguimento di una specifica missione di pubblico interesse» (comma 4, lett. a). L’articolo 43 è servito, in passato, a giustificare il sistema delle partecipazioni statali e il salvataggio pubblico di imprese in crisi[8], sebbene in tali casi gli strumenti utilizzati siano stati, almeno di regola, quelli negoziali[9] o quello affine delle procedure competitive di selezione del socio privato.

Alla seconda e diversa ipotesi appartengono la riserva originaria o il trasferimento coattivo mediante espropriazione e previo indennizzo – a favore dello Stato (cd. statizzazione), di enti pubblici (cd. nazionalizzazione, regionalizzazione e municipalizzazione) e di comunità di lavoratori o di utenti[10] (cd. socializzazione che è rimasta sinora inattuata) – di «determinate imprese o categorie di imprese»: sono vicende attuate in via autoritativa, previste nell’articolo 43 al fine di escludere imprese esistenti e operanti (ritenute di ostacolo al raggiungimento degli scopi pubblicistici perseguiti) da determinati settori o di precludere il sorgere di nuove imprese in settori nuovi riservati «originariamente» alla mano pubblica[11], cui consegue la costituzione di un monopolio legale.

Il punto di equilibrio tra ruolo attivo dello Stato e riconoscimento pieno delle attività economiche dei privati si è trovato, tuttavia, facendo pendere la bilancia a favore del primo: l’articolo 43 rappresenta «il limite massimo dell’ingerenza statale rispetto alla libera iniziativa privata»[12], avendo i Costituenti mostrato fiducia nella capacità del potere pubblico di realizzare i fini sociali proclamati nella Carta fondamentale, per il timore che l’iniziativa dei privati invece di essere utile potesse provocare danni alla collettività, essendo non priva di esternalità negative (inquinamento, danni alla salute, crisi occupazionali, ecc.).

A dimostrarlo è il dato testuale da cui emerge che la riserva al (solo) legislatore ordinario (statale e regionale a seconda delle competenze) è priva di indicazioni sufficientemente precise nel senso di limitare la istituzione di riserve e i trasferimenti di imprese in mano pubblica.

Il richiamo, nell’incipit dell’articolo 43, ai «fini di utilità generale» è privo di specificazioni, benché si ritenga che il beneficio debba essere per la collettività (ai fini del soddisfacimento di interessi costituzionalmente tutelati e non soltanto economici, quali la salute, l’ambiente, il lavoro, l’informazione ecc.) e non solo per lo Stato-apparato o per altri enti pubblici[13]; la nozione (prevalentemente oggettiva) di «servizio pubblico» è di incerta definizione[14] e non è decisivo il riferimento a quelli «essenziali», vista la tendenza ad includervi anche i «servizi a rilevanza economica» (quali, ad esempio, i trasporti, le telecomunicazioni, i servizi postali) e, in genere, quelli «di pubblica utilità» e «di interesse generale»[15]; le «situazioni di monopolio» sono state intese in senso estensivo, comprendendovi non solo i casi in cui vi sia un unico operatore sul mercato ma anche quelli in cui una singola impresa sia in grado di influire con il proprio comportamento sul prezzo dei beni e dei servizi offerti (cd. oligopolio)[16]; le fonti di energia comprendono tutte le risorse naturale utilizzabili per produrre energia sia direttamente (es. idrocarburi, acqua, sole, vento, calore terrestre) sia in seguito a processi di trasformazione (petrolio, rifiuti); infine le categorie dei beneficiari sono «largamente indeterminate»[17].

Ampia è dunque la discrezionalità del legislatore, sebbene spetti alla Corte costituzionale di verificare la congruenza degli obiettivi perseguiti e degli strumenti scelti in relazione alle sopra indicate condizioni previste nella norma costituzionale[18], cui si aggiunge per ciascuna di esse l’ulteriore verifica circa il «carattere di preminente interesse generale» che dovrebbe accentuarne la eccezionalità e l’onere motivazionale della decisione.

Nel periodo successivo all’entrata in vigore della Costituzione il legislatore fece ampio ricorso alla riserva originaria per lo sfruttamento dei giacimenti di idrocarburi (con l’istituzione dell’ENI nel 1953) e nel campo dei servizi pubblici (trasporti di linea, telecomunicazioni, ecc.), al fine di confermare (o di riformare) monopoli pubblici ereditati dal passato (come i servizi postali) o di crearne di nuovi (si pensi al servizio pubblico radio-televisivo[19]). L’unico caso di trasferimento è stato, nel 1962, il trasferimento delle imprese elettriche a favore dell’Ente nazionale per l’energia elettrica (ENEL) e la riserva a quest’ultimo dell’attività di produzione, trasporto e distribuzione dell’energia elettrica in tutto il territorio nazionale.

Diversamente dal modello dell’articolo 41, dove le attività di servizio pubblico possono essere affidate indifferentemente ad imprese pubbliche e private, sottoposte entrambe a programmi e controlli, il modello dell’articolo 43, recependo nei principi quello anteriore alla Costituzione, contempla l’esercizio dei principali servizi come proprio dell’impresa pubblica in forma monopolistica, nell’ambito di un «sistema tradizionalmente qualificato come ad economia mista, ma invero fortemente orientato in favore della presenza pubblica nell’economia, tanto nelle attività economiche sottoposte alle normali regole del mercato, che nelle attività economiche caratterizzate dal perseguimento di scopi di interesse generale (perciò grossomodo ascrivibili alla nozione di servizio pubblico)»[20].

 

3.- La giurisprudenza costituzionale.

La significativa presenza dello Stato nell’economia è stata favorita dalla «giurisprudenza [costituzionale] giustificazionistica dei monopoli pubblici e dei regimi di privativa»[21].

E’ utile ricordare alcune decisioni significative: la n. 11 del 1960, in materia di centrali del latte, riconobbe come legittima la facoltà concessa ai comuni di istituire centrali con esclusiva per la vendita del latte, impresa pubblica per la quale, secondo la Corte, ricorrevano le condizioni richieste dall’articolo 43, in quanto le centrali hanno «il compito di preparare un alimento di largo consumo; la pastorizzazione e la distribuzione del latte è un servizio pubblico con i caratteri di servizio essenziale di preminente interesse generale; il diritto esclusivo di vendita concesso alle centrali è un mezzo di protezione di un interesse igienico sanitario pubblico e quindi risponde a fini di utilità generale»; la n. 59 del 1960 riconobbe la legittimità della riserva del servizio di radiotelevisione disposta dal codice postale del 1936, rilevando che può esserne giustificata, ai sensi del citato art. 43 Cost., l’avocazione in via esclusiva allo Stato o ad un ente statale, a causa della limitatezza dei canali utilizzabili, i quali, ove non riservati, «cadrebbero nella disponibilità di uno o pochi soggetti portatori di interessi particolari», essendo lo Stato «istituzionalmente in grado di esercitarli in condizioni di obbiettività, imparzialità e continuità in tutto il territorio nazionale»; la n. 14 del 1964, in materia di energia elettrica, riconobbe la legittimità della riserva delle attività di produzione, distribuzione, trasporto dell’energia elettrica a un ente pubblico economico appositamente costituito, stante la discrezionalità politica spettante all’organo legislativo, che ha individuato la riserva delle attività elettriche all’Enel come lo strumento che realizza «lo scopo di conseguire una migliore soddisfazione degli interessi della collettività in un settore economico di particolare rilievo»; la n. 58 del 1965, sull’affidamento alla RAI del servizio radiotelevisivo, rinvenne lo scopo dell’articolo 43 nella «eliminazione della eventualità che il privato col peso della propria impresa, e naturalmente si tratta di imprese di grandi dimensioni, possa direttamente e profondamente influire su interi settori economici con le conseguenze di ordine politico e sociale che a tale influenza sono connesse»; la n. 226 del 1974, in tema di installazione ed esercizio di reti locali di televisione, ravvisò invece la violazione dell’articolo 43 nella riserva allo Stato, poiché «non si vede infatti quale “utilità generale” possa avere, nel nostro ordinamento costituzionale, inibire, comprimendo l’iniziativa privata, la realizzazione di una pluralità di reti televisive via cavo, attraverso le quali sia più largamente attuata la libertà di manifestazione del pensiero sancita dal primo comma dell’art. 21 della Costituzione» (peraltro la n. 225 del 1974 confermò che «il monopolio pubblico, in materia, deve essere considerato come necessario strumento di allargamento dell’area di effettiva manifestazione della pluralità delle voci presenti nella nostra società»); la n. 209 del 1976 riconobbe la  legittimità della riserva allo Stato della distribuzione e vendita dei tabacchi, ravvisando la sussistenza dei mezzi e fini connessi al perseguimento di scopi di utilità generale; la n. 63 del 1991, giudicando non fondata la questione di legittimità costituzionale della normativa che condizionava l’attivazione di nuovi panifici all’autorizzazione della Camera di commercio, osservò che la libertà di iniziativa economica privata «può talora essere del tutto compressa nel caso in cui – avendo ad oggetto servizi pubblici essenziali o fonti di energia o situazioni di monopolio e rivestendo preminente interesse nazionale – il legislatore ordinario ne riservi originariamente a sé o ne trasferisca l’esercizio (art. 43 Cost.)».

 

4.- Impresa e proprietà e la difficile convivenza del diritto comunitario con l’articolo 43

La tesi che sostiene la maggiore protezione costituzionale dello statuto dell’impresa rispetto alla proprietà, in considerazione della più rigorosa disciplina dell’articolo 42[22], non tiene conto, in realtà, della notevole elasticità interpretativa dell’articolo 43, confermata dagli orientamenti della giurisprudenza, né del fatto che la stessa nozione di «impresa» veniva a coincidere con il concetto di «bene» (nella sentenza costituzionale n. 68 del 1968 «il concetto di impresa coincide, senza residui, con il complesso dei beni organizzati per l’esercizio delle attività elettriche e dei relativi rapporti giuridici»).

Le ragioni giustificative dell’esproprio, ai sensi dell’articolo 42, comma 3, inoltre, sono riconducibili alla realizzazione di opere pubbliche[23], mentre le cosiddette nazionalizzazioni o le riserve originarie previste dall’articolo 43 possono essere disposte per finalità pubbliche indeterminate, né può trascurarsi che al proprietario di beni espropriati dev’essere riconosciuta una «giusta indennità» ai sensi dell’articolo 834 c.c. (tendenzialmente coincidente, per tradizione risalente all’articolo 39 della legge n. 2359 del 1865, con il «giusto prezzo che […] avrebbe avuto l’immobile in una libera contrattazione di compravendita»).

Oggi il quadro è tuttavia mutato a seguito del precesso di liberalizzazione, di origine comunitaria, negli anni ’90 dello scorso secolo.

Secondo una diffusa opinione, «l’art. 43 ha perso molta della sua rilevanza»[24] e «di effettività»[25] o è stato «aggirato»[26], è «norma che allo stato risulta inapplicabile»[27] o comunque «destinata all’obsolescenza»[28], vi è stato «un sostanziale ridimensionamento del ruolo di questo articolo nel complessivo sistema dei rapporti economici»[29].

Nel contesto di liberalizzazione dei mercati anche in settori storicamente protetti, «le direttive europee relative ai singoli servizi di interesse economico generale hanno superato entrambe le caratteristiche originarie dei servizi pubblici […] e cioè la riserva di attività e la gestione diretta o indiretta da parte dei pubblici poteri»[30].

Il diritto eurounitario è tendenzialmente indifferente verso il regime di proprietà dei beni e non vieta agli Stati membri di svolgere attività imprenditoriale (articolo 345 TFUE) tramite imprese pubbliche, cui gli Stati possono attribuire diritti speciali o esclusivi a determinate condizioni, ma si tratta pur sempre di soggetti (quelli incaricati della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale) che operano nel mercato e sono tenuti a rispettarne le regole, essendo sottoposti «alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata» (articolo 106 TFUE).

Misure di tipo autoritativo come quelle previste dall’articolo 43 della Costituzione, non solo ai fini dell’acquisizione di imprese private alla mano pubblica ma anche della successiva gestione monopolistica dei servizi pubblici (coattivamente escludente, in tutto o in parte, i privati da determinati settori di attività economica), sono difficilmente compatibili con il paradigma concorrenziale proprio del diritto europeo del mercato.

Viene in rilievo la duplice accezione della nozione di concorrenza[31]: «nel mercato» rispetto ai servizi pubblici per i quali la fornitura dei servizi può essere svolta da una pluralità di operatori in concorrenza, ivi compresi soggetti pubblici a fianco di quelli privati, e «per il mercato» nelle situazioni in cui per ragioni tecniche o economiche il servizio può essere svolto in modo efficiente solo da un operatore, ove il mercato (talora definito «artificiale») è limitato alla fase della scelta del gestore, al quale sono attribuiti diritti speciali o di esclusiva, sulla base di procedure competitive cui possono partecipare tutti gli interessati[32].

I monopoli nazionali sono difficilmente compatibili con il diritto europeo, il quale ripudia «qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri» (articolo 37 TFUE), riconosce la libertà d’impresa «conformemente al diritto comunitario» (Carta dei diritti fondamentali, articolo 16) e favorisce l’«accesso ai servizi d’interesse economico generale», «al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione» (articolo 36 della Carta).

E’ di fatto mutata la prospettiva dell’intervento nell’economia: da protagonista attivo lo Stato diventa regolatore e controllore del mercato dall’esterno, con il compito di garantire (anche tramite le autorità di regolazione) che i servizi pubblici siano resi alla collettività, di regola da parte di gestori privati, secondo livelli qualitativi e quantitativi adeguati e che siano rispettati i principi comuni della doverosità, continuità, parità di trattamento, universalità del servizio[33].

Si è evidenziato in dottrina come «in un contesto di liberalizzazione dei mercati l’architettura della regolazione è più complessa e ha per oggetto più ambiti: i rapporti tra gestori dei servizi e autorità di regolazione; i rapporti reciproci tra gestori in concorrenza; i rapporti tra gestori e utenti»[34]. Al diritto pubblico appartengono i primi (rapporti tra i gestori dei servizi e le autorità di regolazione), gli altri rapporti vi sono estranei, essendo disciplinati sul piano paritetico, seppur si tratti di servizi resi da una società cui un soggetto pubblico abbia partecipato, di regola, mediante l’utilizzo di moduli negoziali.

 

5.- Quale futuro per l’articolo 43.

Il ricorso agli strumenti autoritativi previsti dall’articolo 43 assume caratteri eccezionali e dovrebbe essere confinato a «fattispecie in cui l’iniziativa economica, per il suo stesso svolgersi, invece di essere utile, anche socialmente, come è di norma, possa provocare danno alla collettività. Questa situazione estrema, di conflitto con l’interesse generale [peraltro] non può essere apprezzata discrezionalmente dal legislatore [ma] deve essere in re ipsa e cioè obiettiva ed evidente»[35].

Deve trattarsi di situazioni estreme e non altrimenti rimediabili in cui si constati l’impossibilità di perseguire l’interesse generale attraverso il regime della concorrenza pluralistica[36], per l’assenza di soggetti interessati (nonostante lo stimolo alla concorrenza «per il mercato» da parte dei pubblici poteri) o per la dannosità delle imprese operanti in determinati settori (all’ambiente, alla salute dei cittadini o per crisi gravi occupazionali).

Sono ipotesi di effettivo contrasto con l’«utilità sociale» che giustificano l’adozione delle misure radicali previste dall’articolo 43, ma si tratta pur sempre di eccezioni alla regola che impone che l’attività di erogazione dei servizi agli utenti sia aperta agli operatori privati, pur essendo (o potendo essere) le reti infrastrutturali (es. ferroviaria, distribuzione elettricità e gas ecc.) riservate alla mano pubblica.

Ne è un esempio la vicenda dell’Ilva di Taranto, dove il decreto-legge n. 207 del 2012, convertito con legge n. 231 del 2012, recante «Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale», richiama l’art. 43 della Costituzione nel preambolo e nella parte in cui prevede che il Garante dell’autorizzazione integrata ambientale segnali ai competenti Ministeri «eventuali criticità riscontrate nell’attuazione della predetta autorizzazione» e proponga «le idonee misure, ivi compresa l’eventuale adozione di provvedimenti di amministrazione straordinaria anche in considerazione degli articoli 41 e 43 della Costituzione» (articolo 3, comma 6).

Si è rilevato in dottrina che, coerentemente con la mancata definizione di un programma definito di politica economica da parte dei Costituenti, l’articolo 43 non ha ostacolato e non ostacola «scelte innovative nel campo dell’economia [sia] nel senso di un maggior interventismo pubblico, [sia] nel senso opposto di una sua riduzione»[37], a seconda delle necessità valutate caso per caso dal potere pubblico.

C’è da chiedersi se tale disposizione sia così elastica da consentire qualsiasi soluzione, compresa quella che, adeguandola in via interpretativa con il diritto europeo, consente gli interventi autoritativi ivi previsti non per realizzare indeterminati «fini di utilità generale» o «di preminente interesse generale», ma solo in casi estremi, per evitare che l’attività d’impresa risulti dannosa per la collettività e si ponga, in tal senso, in contrasto con l’«utilità sociale».

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Note bibliografiche

[1] G. Amato, La nuova Costituzione economica, in G. Della Cananea-G. Napolitano (a cura di), Per una nuova Costituzione economica, 1998, 12.

[2] M.S. Giannini, Diritto pubblico dell’economia, 1985, 123.

[3] A. Lucarelli, Commento all’art. 43, in R. Bifulco-A. Celotto-M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, 2006, 884.

[4] A. Papa, Passato e (incerto) futuro delle “nazionalizzazioni” tra dettato costituzionale e principi europei, in www.Federalismi.it, n. 5 del 2019. Secondo P. Bilancia, Modello economico e quadro costituzionale, 1996, la Costituzione ha voluto definire un quadro costituzionale e non un modello economico di riferimento.

[5] A.I. Arena, Un tentativo di individuare limiti alla privatizzazione nella Costituzione italiana, in Costituzionalismo.it, n. 2 del 2020.

[6] A. Lucarelli, cit.

[7] A. Papa, cit.

[8] F. Furlan, La Costituzione italiana (a cura di F. Clementi-L. Cuocolo-F. Rosa-G.E. Vigevani), 2018, 281. In questa prospettiva si colloca l’opinione secondo cui «è collettivizzazione tanto la vicenda del passaggio in mano pubblica, quanto il modo di essere in mano pubblica»: così M.S. GIANNINI, op. cit.

[9] Lo strumento negoziale di intervento pubblico nell’economica è stato quello preferito dai governi.

[10] In sede costituente, l’on. Epicarmo Corbino aveva chiesto la soppressione delle parole «o a comunità di lavoratori o di utenti» in quanto «espropriare dei privati per dare ad altri privati non dovrebbe corrispondere allo spirito della disposizione contenuta nell’articolo», ma l’emendamento fu respinto. Il relatore on. Gustavo Ghidini spiegò che «si tratta di comunità, di associazioni cioè; in sostanza di qualcosa che non è ancora un ente pubblico e ha caratteri che lo possono anche rendere perlomeno simile agli enti pubblici. Certo è che gli interessi di una comunità sono interessi diversi di quelli di una singola persona privata».

[11] Secondo F. GALGANO, in Commentario della Costituzione (a cura di G. Branca), 1982, 195, nei settori economici nuovi, non ancora praticati da alcuna impresa, la riserva originaria è ammissibile anche se non accompagnata da espropriazione.

[12] F. Furlan, cit., 280.

[13] L.A. Mazzarolli-D. Girotti, Diritto costituzionale, 2018, 677.

[14] Secondo M. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, 2019, 372, «non esiste in definitiva una nozione univoca di servizio pubblico tale da distinguerla nettamente dalla normale attività d’impresa».

[15] Anche secondo A.I. Arena, cit., 38, è dubbio che la nozione di servizio pubblico essenziale (cfr. legge n. 146 del 1990) coincida con quella europea di «servizi di interesse economico generale».

[16] M. Giampieretti, in Commentario breve alla Costituzione (a cura di S. Bartole-R. Bin), 2008, 451, anche per riferimenti alla giurisprudenza costituzionale.

[17] M. Giampieretti, cit., 450.

[18] La Corte cost. n. 14 del 1964 osservò che «per potere affermare che la legge denunziata [n. 1643 del 1962, istitutiva dell’Ente nazionale per l’energia elettrica] non risponda a fini di utilità generale ai sensi dell’art. 43 della Costituzione, bisognerebbe che risultasse: che l’organo legislativo non abbia compiuto un apprezzamento di tali fini e dei mezzi per raggiungerli o che questo apprezzamento sia stato inficiato da criteri illogici, arbitrari o contraddittori ovvero che l’apprezzamento stesso si manifesti in palese contrasto con i presupposti di fatto. Ci sarebbe anche vizio di legittimità se si accertasse che la legge abbia predisposto mezzi assolutamente inidonei o contrastanti con lo scopo che essa doveva conseguire ovvero se risultasse che gli organi legislativi si siano serviti della legge per realizzare una finalità diversa da quella di utilità generale che la norma costituzionale addita».

[19] E. Cheli, Libertà di informazione e pluralismo televisivo negli indirizzi della giurisprudenza costituzionale, in www.cortecostituzionale.it,

[20] V. Cerulli Irelli, L’impresa pubblica nella Costituzione economica italiana, in www.Federalismi, 2009.

[21] F. Furlan, cit., 283.

[22] F. Galgano, cit., 193.

[23] Vd. la legge n. 2359 del 1865 e successive, da ultimo il dPR n. 327 del 2001.

[24] M. Giampieretti, cit., 454.

[25] A. Lucarelli, cit., 888.

[26] G. Amato, cit., 11.

[27] V. Cerulli Irelli, cit., 26.

[28] F. Furlan, cit., 281.

[29] A. Papa, cit., 163 e citazione in nota 35.

[30] M. Clarich, cit., 371.

[31] Corte cost. n. 439 del 1991 fu una delle prime pronunce che affermò la riconducibilità della regola della concorrenza ai principi costituzionali, che poi ha avuto ingresso nell’articolo 117, comma 2, lett. e), della Costituzione.

[32] M. Clarich, cit., 371.

[33] M. Clarich, cit., 367 e 373.

[34] M. Clarich, cit., 377 e 377.

[35] G. Di Gaspare, Costituzionalizzazione simbolica e decostituzionalizzazione di fatto dell’art. 41 della Costituzione, in www.amministrazioneincammino.luiss.it, 2010, 13.

[36] F. Furlan, cit., 286.

[37] V. Onida, La Costituzione, 2007, 84.

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Antonio Lamorgese, consigliere della Corte di Cassazione e delle Sezioni Unite civili, dopo essere stato addetto all’ufficio del Massimario della Corte e avere svolto le funzioni di giudice dei Tribunali di Roma e di Firenze e della Pretura di Mantova.

Ha insegnato per molti anni diritto civile presso la Scuola di specializzazione per le professioni legali dell’Università degli Studi di “Roma Tre”.

E’ autore di numerosi saggi nelle principali riviste e in opere collettanee nelle materie del diritto civile, diritto processuale civile e diritto amministrativo.