Qualche giorno addietro la nostra rivista ha ricevuto un articolo del professor Enzo Musco, scomparso l’11 giugno 2021, ordinario di diritto penale presso l’Università di Roma “Tor Vergata”, tra i massimi penalisti italiani del secondo Novecento, autore di testi fondamentali sui quali si sono formate intere generazioni di avvocati, magistrati e studiosi del Diritto. Il testo, che oggi pubblichiamo, acquista una singolare attualità nel contesto odierno.
Nella sua analisi, il professor Musco commenta il disegno di legge costituzionale A.C. 4275, definito ironicamente “la cd. riforma epocale”, presentato dal governo Berlusconi nel 2011, che prevedeva la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, la creazione di due separati Csm distinti in quello dei pubblico ministero e l’altro dei giudici, nonché l’istituzione dell’Alta Corte di disciplina della magistratura requirente e giudicante. Il citato testo si occupava anche della sottrazione dei cd. poteri politici del Csm, cioè del potere di dare pareri sulle norme legate alla giustizia e della relazione annuale al Parlamento sullo stato della giustizia in Italia, nonché della sottrazione della polizia giudiziaria al pm, di un ampliamento dei poteri del Ministro della giustizia, di una regolamentazione per legge ordinaria dell’azione penale e, infine, della responsabilità civile dei magistrati.
Nell’articolo in esame, il prof. Musco pone subito una domanda, per introdurre i cittadini, come tutti gli operatori politici e di giustizia, all’interno dell’analisi che svilupperà a commento della riforma costituzionale della giustizia del 2011: “E’ la terapia ricercata da molto tempo per risolvere i gravi problemi che affliggono la giustizia del nostro Paese oppure si tratta di qualcosa d’altro e più precisamente di una riforma di sistema che nulla ha a che vedere direttamente con i bisogni della gente e con la loro ansia di giustizia?”. Poi, anticipa il suo giudizio finale: “(…) la riforma sembra emergere che il vero obiettivo preso di mira dal progetto non è quello di incidere direttamente sui nodi che rendono l’amministrazione della giustizia tanto lenta e tanto imperfetta al punto da pregiudicarne gli esiti finali non assicurando la necessaria equità e conformità a diritto quanto piuttosto quello di delineare un nuovo diverso sistema di rapporti tra i poteri dello Stato e di cercare un nuovo e diverso equilibrio tra i medesimi poteri.”
Pubblichiamo il testo nella sua interezza, affidando al lettore la valutazione delle analisi che il prof. Musco sviluppò nel 2011. Si tratta di un contributo scientifico che, a quindici anni di distanza, conserva una propria rilevanza.
Per dovere di informazione, l’articolo è stato ritrovato dalla moglie, la signora Andreina Musco, tra i documenti del professore: “Nel riordinare alcune carte di mio marito, ho ritrovato qualcosa di tanto inaspettato quanto prezioso: un suo articolo sulla separazione delle carriere, sul Csm, sulla Corte disciplinare, nell’ambito della riforma della giustizia del 2011”. La datazione e la provenienza dell’articolo sono state successivamente certificate da una e-mail di Musco a Emanuele Macaluso del 18 marzo 2011, inviata in vista di una sua pubblicazione sulla rivista “Le ragioni del socialismo”.
IL TESTO DI ENZO MUSCO
E’ la terapia ricercata da molto tempo per risolvere i gravi problemi che affliggono la giustizia del nostro Paese oppure si tratta di qualcosa d’altro e più precisamente di una riforma di sistema che nulla ha a che vedere direttamente con i bisogni della gente e con la loro ansia di giustizia?
Questo è certamente l’interrogativo che emerge fin dalla prima superficiale lettura della cosiddetta riforma epocale che l’attuale maggioranza di governo ha varato ed illustrato in pompa magna al Presidente della Repubblica prima e al Paese poi. Perché dai diciotto articoli che compongono la riforma sembra emergere che il vero obiettivo preso di mira dal progetto non è quello di incidere direttamente sui nodi che rendono l’amministrazione della giustizia tanto lenta e tanto imperfetta al punto da pregiudicarne gli esiti finali non assicurando la necessaria equità e conformità a diritto quanto piuttosto quello di delineare un nuovo diverso sistema di rapporti tra i poteri dello Stato e di cercare un nuovo e diverso equilibrio tra i medesimi poteri. Questa considerazione non è smentita dal fatto che il progetto preveda, l’inappellabilità delle sentenze di proscioglimento in primo grado, riprendendo un tema già normativamente previsto e dichiarato non conforme a Costituzione dalla Corte costituzionale qualche tempo fa. Proprio questa decisione ha costretto i nuovi riformatori ad inserire la previsione a livello costituzionale come principio assoluto di fondo dell’ordinamento. Essa tuttavia – a parte il rischio opportunamente evidenziato di far aumentare le sentenze di condanna in primo grado per dar vita ad un secondo giudizio e di realizzare un in “dubio pro p.m.” piuttosto che pro reo- da sola non è idonea a mutare la cifra politica del progetto che va valutato, allora, proprio nella sua autentica natura di tentativo volto a dare una diversa conformazione ai rapporti tra politica e giustizia e più in particolare ai rapporti tra potere esecutivo e potere giudiziario. Ponendosi in questo senso in linea di continuità con il dibattito politico-istituzionale che da almeno un ventennio caratterizza la vita e la riflessione sulla giustizia nel nostro Paese.
E del resto basta indicare i “temi” presi di mira dalla c.d. “riforma epocale” per rendersi conto che non sono le esigenze e i bisogni della gente nel mirino della riforma. Temi come : a) la separazione delle carriere dei magistrati; b) l’obbligatorietà dell’azione penale; c) lo sdoppiamento del Consiglio superiore della magistratura; d) la dipendenza della polizia giudiziaria dall’esecutivo; e) la responsabilità civile dei magistrati; f) la creazione di due Corti di disciplina competenti a decidere in materia di responsabilità dei magistrati sono indubbiamente temi di carattere istituzionale e come tali vanno esaminati e valutati.
E’ proprio questa natura istituzionale dei contenuti del progetto di “riforma epocale” della giustizia giustifica l’enorme attenzione che l’iniziativa governativa ha suscitato non senza prese di posizioni ingiustificate come quelle che gli attribuiscono l’etichetta di ulteriore legge ad personam dell’attuale presidente del Consiglio. E’ bene ribadirlo in limine: la “riforma epocale” non sembra avere alcuna incidenza sui processi pendenti presso il tribunale di Milano e che vedono imputato il leader di questa maggioranza di Governo.
Ma esaminiamo singolarmente i vari punti del progetto a cominciare dalla separazione delle carriere dei magistrati. Chi scrive è stato sempre contrario a siffatta separazione per un motivo semplicissimo: nessuno ha potuto fino ad oggi dimostrare che con la separazione si ottiene –per così dire – un prodotto migliore di quello che si ha e cioè un pubblico ministero più preparato, più efficiente e più rigoroso, più colto più attrezzato professionalmente nello svolgimento della sua fondamentale funzione di accusa. Dietro questa posizione che ritengo non riformistica ci sta il bisogno di eliminare paventate complicità tra i magistrati che a volte ci sono, e sono anche gravi come sa chi ha esercitato la funzione di difensore, ma che da sole non giustificano un modifica in pejus dell’attuale sistema. La complicità tra i magistrati delle differenti funzioni va eliminata con altri mezzi, come ad esempio quello della rotazione nei singoli ruoli e del divieto di esercitare le funzioni nello stesso ufficio per un periodo lungo.
La modifica proposta poi si pone, per alzare il livello dell’argomentazione, in netta antitesi con gli orientamenti che in materia si stanno elaborando in Europa con l’aumento dei poteri regolari neutri rispetto al potere rappresentativo, come ha, con la consueta finezza, rilevato Giovanni Pellegrino. E, rimanendo in tema non si può non ricordare come appena qualche settimana fa, la Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo ha condannato la Francia ed il relativo sistema repressivo perché i magistrati della procura non sono indipendenti ma sottoposti al potere esecutivo.
Ora depotenziare, come fa il progetto, la funzione requirente ad un ufficio cui deve essere garantito con legge ordinaria autonomia ed indipendenza significa muoversi in senso contrario a quello dei principi di uno Stato di diritto che richiede un vera autonomia – a livello costituzionale- del potere giudiziario dagli altri poteri dello Stato.
Fortemente connesso con la degradazione del ruolo del p.m. a mero ufficio è la seconda rilevante novità che riguarda la conformazione dell’attività di persecuzione dei reati. Il progetto di “epocale riforma”, infatti, ridisegna i rapporti con la polizia giudiziaria fino ad oggi alle dirette dipendenze della magistratura e stabilisce che sarà una legge ordinaria a fissare le modalità –per così dire- d’uso della polizia giudiziaria. Il rischio è evidente: una maggioranza di Governo può addirittura manipolare l’esercizio dell’azione penale che resta per ora formalmente obbligatoria con il disporre che solo la polizia giudiziaria – il che altro non significa: il potere esecutivo- può iniziare ad indagare. Ha fatto bene l’ex procuratore nazionale Luigi Vigna a lanciare l’allarme di un rischio di impunità di una determinata classe sociale, in barba al fondamentalissimo principio dell’eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge. Ma la domanda di fondo è un’altra e cioè: il cittadino comune e la sua libertà è più garantito da una indagine condotta sotto la direzione del pubblico ministero o da quella condotta da una emanazione del potere politico? Solo una univoca e convincente risposta a siffatto quesito può orientare il giudizio su questo aspetto della riforma. Tanto più se si tiene presente che anche il principio dell’obbligatorietà della azione penale appare condizionato dal rispetto di una “ulteriore” novità della riforma e cioè dal fatto che deve essere il Parlamento ad indicare le priorità di esercizio. Scelta questa che appare condivisibile –a parere di chi scrive- ad una condizione: che le priorità siano indicate dal Parlamento a maggioranza qualificata e non siano pascolo esclusivo di una maggioranza di Governo quale essa sia.
La riforma persegue l’obiettivo di modificare radicalmente la parte più costituzionale dell’assetto della magistratura. Viene significativamente modificato l’assetto dell’autogoverno della Magistratura seguendo due percorsi differenti. Per un verso delineando un doppio Consiglio Superiore per i giudici e per i pubblici ministeri quale conseguenza della scelta di separare le carriere: e per altro verso viene introdotta una Alta Corte di disciplina della magistratura giudicante e requirente, competente a giudicare della responsabilità disciplinare dei magistrati, di composizione mista togata e non togata, le cui decisioni sono ricorribili per motivi di legittimità in Cassazione. Viene, infine, introdotta una forma di responsabilità diretta dei magistrati “per gli atti compiuti in violazione di diritti al pari degli altri funzionari e dipendenti dello Stato” ed una responsabilità civile dei magistrati per i casi di ingiusta detenzione e di altra indebita limitazione della libertà personale.
Anche queste novità meritano di essere valutate con grande attenzione. Il Consiglio Superiore dei pubblici ministeri in realtà sembra risolversi in una struttura che è chiamata a svolgere una funzione meramente organizzativa, viste le altre scelte in tema di separazione. Appare, pertanto, non solo poco funzionale al disegno complessivo di attenuazione del ruolo del pubblico ministero nella repressione dei reati, ma anche fortemente connotato da natura simbolica.
L’Alta Corte di disciplina serve fondamentalmente ad eliminare una forma di giustizia domestica che caratterizza, tuttavia, tutte le professioni. La sua utilità può essere valutata autonomamente rispetto al progetto complessivo di riforma epocale. Il che naturalmente presupporrebbe, per evitare l’accusa odiosa di scelta punitiva, che le viene dal mondo della magistratura, una analisi approfondita, di tipo scientifico, sul funzionamento dell’attuale sistema di giustizia domestica. Nel corso dell’apertura dell’anno giudiziario presso la Corte d’Appello di Roma un componente laico di destra dell’attuale Consiglio Superiore ha addirittura sostenuto che i magistrati sono classe sociale più colpita dai procedimenti disciplinari, sia qualitativamente sia quantitativamente. Se così fosse allora la novità della Alta Corte assumerebbe una valenza politica completamente differente.
Estremamente pericolosi appaiono, invece, per un corretto e ordinamento svolgimento della funzione giurisdizionale le novità in materia di responsabilità civile dei magistrati. E’ vero: i magistrati e soprattutto i pubblici ministeri sembrano esenti da responsabilità “quando sbagliano”. C’è da chiedersi tuttavia se questo non è il prezzo che uno Stato di diritto paga alla costituzionale precarietà del giudizio giuridico. Dovendo scegliere tra due parti contrapposte, il giudice ne lascerà insoddisfatta una che, poi, lamenterà l’ingiustizia e richiederà il risarcimento del danno. Una spada di Damocle di questo tipo rischia di paralizzare anche l’attività interpretativa del giudice, con effetti imprevedibili anche sull’evoluzione del sistema giuridico. Non si tratta, in ultima analisi, di un “privilegio” accordato familisticamente ai magistrati, ma di un dato di essenza, direi proprio ontologico che un sistema giuridico nel suo complesso deve necessariamente tener conto. Senza dimenticare che anche per i magistrati vige il codice penale nonché un articolato meccanismo di sanzioni disciplinari.
Certo, chi svolge l’attività forense sul terreno penalistico è particolarmente sensibile agli “abusi” della custodia cautelare, frutto di una non compiuta rivoluzione di mentalità nella persecuzione dei reati. La razionalità tuttavia spinge a trovare le soluzione in primo luogo sul piano politico-culturale ed in secondo luogo sul potenziamento dei rimedi già presenti, quali il risarcimento per l’ingiusta detenzione o la legge Pinto per l’eccessiva durata del processo.
La verità è che il progetto di riforma epocale della giustizia presentato dall’attuale Governo non appare in linea con le attese della gente comune che vorrebbe una giustizia migliore e anche più veloce. Ciò che stupisce l’addetto ai lavori è il fatto che non si sia voluto apprendere dai fallimenti del passato e cioè dai fallimenti della riforma del processo penale, dal fallimento della riforma costituzionale del giusto processo e dal latente fallimento della riforma del processo civile. La necessità di intervenire nelle suddette materie è conclamata e davanti agli occhi di tutti. Gli approcci sono, però, sbagliati. Per eliminare anche gli inconvenienti di sistema è giunto il tempo di cominciare a pensare non solo ad interventi mirati sulle singole discipline processuali, ma orientati a modificare gli assetti territoriali e di struttura. La prima cosa da fare è la radicale modifica delle circoscrizioni giudiziarie per riequilibrare i carichi di lavoro dei singoli magistrati. Per procedere poi alla stesura di uno Statuto della magistratura che preveda, per legge, i percorsi di carriere, (impedendo ai giovani magistrati di diventare sceriffi), la circolarità degli impieghi dei magistrati nelle varie funzioni, la rotazione nei differenti distretti delle Corti di Appello, l’incompatibilità assoluta con gli incarichi politici, i rapporti con l’informazione, un Consiglio superiore potenziato sul modello elettivo della Corte costituzionale con componenti nominati dal Capo dello Stato, che per la parte togata cambi il sistema “correntizio” di elezione dei suoi componenti e che delibera in via definitiva.
Una riforma basata sui suddetti principi appare molto più vicina agli interessi dei cittadini di quanto non lo sia quella proposta dal Governo in carica. I malesseri della nostra Giustizia non hanno bisogno di grandi rivoluzioni istituzionali ma di interventi correttivi mirati ad eliminare le disfunzioni e i difetti di un sistema che all’estero ci invidiano e che è il più vicino ai postulati del moderno Stato di diritto.
Senza considerare, infine, che una riforma di natura costituzionale deve necessariamente godere di un amplissimo consenso sia della stragrande maggioranza della gente, sia del sistema socio-politico per lapalissiana ragione che costituisce il fondamento comune del vivere insieme in una società organizzata a Stato.
Enzo Musco
