L’art. 72 della Costituzione

Commento all’art. 72 della Costituzione

di Claudio Tucciarelli, Consigliere di Stato

 

Art. 72 – Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale.

Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza.

Può altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a Commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni.

La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.

 

Abstract – L’articolo in commento delinea il nucleo essenziale del procedimento legislativo, integrandosi con le ulteriori disposizioni costituzionali in argomento, a partire da quelle relative al bicameralismo paritario (art. 70), al potere di iniziativa legislativa (art. 71), alla promulgazione (art. 73) e al potere presidenziale di rinvio alle Camere (art. 74). La disciplina costituzionale del procedimento legislativo in Parlamento riserva un ruolo preponderante ai regolamenti parlamentari e quindi agli interna corporis delle Camere.

Al procedimento legislativo “normale”, per cui è previsto l’esame preliminare in Commissione e poi l’esame in Assemblea con votazione articolo per articolo e votazione finale, si aggiungono il procedimento abbreviato nei casi in cui sia dichiarata l’urgenza e quello di approvazione diretta in Commissione in sede legislativa. Quest’ultimo, cui sono sottratte alcune tipologie di disegni di legge, può essere sempre revocato, con la rimessione all’Assemblea, su iniziativa del Governo o di un certo numero di parlamentari. I regolamenti parlamentari hanno poi disciplinato la discussione in sede redigente, che riserva alle Assemblee la sola votazione degli articoli e il voto finale.

E’ centrale il ruolo delle Commissioni permanenti nell’istruttoria legislativa, secondo un apparato di regole e procedure volti a favorire l’approfondimento e la valutazione dei contenuti delle leggi.

Occorre peraltro tenere conto delle dinamiche di contesto, relative agli equilibri complessivi tra l’Esecutivo e il Parlamento, allo sviluppo del sistema politico e partitico, alla rappresentanza degli interessi, ai rapporti con gli ordinamenti sovranazionali, a partire dall’Unione Europea.

Da un lato, emerge dal quadro costituzionale l’esigenza che sia promossa la qualità della normazione e l’accurata valutazione dei testi legislativi da parte delle Camere, in modo da assicurare l’effettività del ruolo del Parlamento nella decisione legislativa. Dall’altro, si tratta di un obiettivo che, da tempo e sempre più, conosce momenti di frizione con le dinamiche di contesto, che tendono ad affievolire quel ruolo.

Parole chiave: procedimento legislativo; regolamenti parlamentari; Commissioni parlamentari; Parlamento; forma di governo.

 

Sommario: 1. Il procedimento legislativo – 2. Il ruolo dei regolamenti parlamentari – 3. Le Commissioni parlamentari – 4. La procedura “normale” – 5. I procedimenti abbreviati – 6. Il procedimento in sede deliberante o legislativa – 7. La sede redigente – 8. La riserva di legge di assemblea – 9. Conclusione

  1. Il procedimento legislativo. L’articolo in commento delinea il nucleo essenziale del procedimento legislativo, integrandosi con le ulteriori disposizioni costituzionali che primariamente lo interessano, concernenti: la titolarità e il carattere paritario fra le due Camere nella funzione legislativa (art. 70), il potere di iniziativa legislativa (art. 71), la fase di promulgazione (art. 73) e il potere presidenziale di rinvio alle Camere (art. 74)[1]. Esso va necessariamente considerato nell’ambito più esteso della forma di governo e dell’insieme dei rapporti tra Parlamento e Governo.

Va considerato che, ai fini del procedimento legislativo, vengono in rilievo ulteriori disposizioni costituzionali relative alle modalità di funzionamento delle Camere e a determinati procedimenti. Si tratta, almeno, degli artt. 64 (sui quorum per le deliberazioni), 76 (delegazione legislativa), 77 (conversione dei decreti-legge), 79, primo comma (sul quorum rinforzato per l’approvazione delle leggi di amnistia o indulto), 80 (autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali), 81, terzo (copertura finanziaria delle leggi di spesa), quarto (approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo) e sesto comma (sul quorum rinforzato per l’approvazione della legge sul contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle p.a.), 116 (leggi di approvazione delle intese sull’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario), 138 (per l’approvazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali). Elementi di specialità del procedimento legislativo, in ragione dell’oggetto, sono inoltre implicati dall’approvazione delle leggi che regolano i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica.

La sequenza di atti e di fasi indicate nell’art. 72, unificati dallo scopo di produrre un esito finale (la legge o, per lo meno, la deliberazione conclusiva su un progetto di legge, quale che ne sia l’esito), configura il procedimento legislativo e, più precisamente, la sua fase costitutiva[2]. Il richiamo all’istituto del “procedimento” costituisce palesemente un’approssimazione, che consente di individuare i tratti unificanti delle distinte attività e dei diversi organi che vi prendono parte ma che deve scontare tuttavia le specificità del procedimento legislativo rispetto al procedimento amministrativo e al procedimento giurisdizionale: elasticità del procedimento legislativo; natura politica delle decisioni; assenza di un termine finale per la conclusione; distinta disciplina dei controlli di legittimità; diversità degli strumenti sanzionatori; rilievo dei rapporti di forza e degli accordi politici.

La distinzione classificatoria si stempera tuttavia alla luce delle caratteristiche proprie di alcune specifiche tipologie di procedimenti legislativi, se solo si considerano i termini, imposti dalla normativa europea, per il recepimento delle direttive o quelli di deliberazione sui disegni di legge di conversione di decreti-legge ex art. 77 Cost., che (con diversità applicative rilevanti) hanno talora condotto le Presidenze di Camera e Senato a leggere l’art. 77 quale espressione di un obbligo di deliberazione finale per le Camere e quindi a richiedere comunque, in osservanza del termine costituzionale di conversione, il voto delle rispettive Assemblee[3].

 

  1. Il ruolo dei regolamenti parlamentari. Dei cinque riferimenti espressi ai regolamenti parlamentari contenuti in Costituzione, ben quattro sono compresi nell’art. 72 (il quinto, sull’approvazione dei regolamenti parlamentari a maggioranza assoluta, è contenuto nell’art. 64). E’ il primo indizio del ruolo svolto dai regolamenti parlamentari nella definizione del procedimento legislativo[4]. Se i tratti essenziali del procedimento legislativo sono enucleati dalla disposizione costituzionale, con conseguente superamento della soglia preclusiva degli interna corporis, la disciplina di dettaglio è tuttavia rimessa ai regolamenti cui spetta: disciplinare la procedura normale di esame (primo comma), con esame preliminare in Commissione e, poi, con l’approvazione articolo per articolo e la votazione finale della Camera (alias, Assemblea); stabilire i procedimenti abbreviati per i disegni di legge[5] dei quali è dichiarata l’urgenza (secondo comma).

I regolamenti parlamentari possono inoltre stabilire i casi e le forme per l’esame e l’approvazione dei disegni di legge in Commissione in sede legislativa o deliberante[6] (terzo comma, primo periodo). Debbono determinare le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni (terzo comma, terzo periodo).

Il maggior dettaglio delle disposizioni costituzionali rispetto allo Statuto albertino [7], fa sì che i regolamenti concorrano alla disciplina del procedimento legislativo in funzione integrativa delle previsioni costituzionali e che queste ultime, in virtù della rigidità che è loro propria, li privino della possibilità di introdurre deroghe all’articolazione del procedimento da esse delineato. I regolamenti non sono quindi legittimati a omettere alcuna delle fasi del procedimento richieste dalle disposizioni costituzionali. Il carattere rigido della Costituzione e il sindacato di legittimità costituzionale assegnato alla Corte costituzionale determinano la possibilità di fare valere dinanzi a quest’ultima la violazione dei precetti costituzionali sul procedimento legislativo (v. ultra). Le disposizioni costituzionali vengono così a svolgere una funzione di garanzia nel procedimento legislativo, volta a evitare che le deliberazioni sui progetti di legge rivestano un carattere meramente rituale (ponderazione delle scelte tramite l’istruttoria legislativa in Commissione, contraddittorio tra le forze politiche e decisione assunta dalla maggioranza dell’organo collegiale)[8]. La garanzia risulta tanto più sostanziale quanto più sono assicurate forme di sindacato esterno sulla legittimità costituzionale dei vizi formali della legge (legge approvata in violazione, in questo caso, dell’art. 72). Il sistema delle garanzie deve pur sempre confrontarsi con la tempestività e speditezza del procedimento, esigenza ampiamente avvertita, in specie, dalla maggioranza parlamentare e di governo.

Altro e più ampio tema è costituito dall’esercizio e dall’effettività di tali garanzie, in parte esercitate all’interno del procedimento dai Presidenti di Assemblea e in parte attribuite ab externo alla Corte costituzionale oltre che al Presidente della Repubblica[9].

Ciò non toglie che, proprio per il carattere estremamente scarno delle disposizioni costituzionali, ai regolamenti sia rimessa un’ampia discrezionalità nella disciplina del procedimento legislativo e, in generale, sull’organizzazione e il funzionamento delle Camere.

L’estensione dell’autonomia regolamentare delle due Camere è resa quanto mai manifesta dall’attuazione, fino al 2017, dell’art. 64, terzo comma, Cost., secondo cui le deliberazioni di ciascuna Camera sono adottate a maggioranza dei presenti. Tale disposizione si è prestata a letture antitetiche da parte dei regolamenti della Camera e del Senato. Mentre l’art. 48 r.C. stabilisce che sono considerati presenti, ai fini del computo della maggioranza nelle votazioni, solo i deputati che esprimono voto favorevole o contrario (le astensioni sono calcolate solamente ai fini del numero legale), l’art. 107 r.S. prevedeva, invece, che le deliberazioni fossero adottate dalla maggioranza dei senatori partecipanti al voto, compresi gli astenuti. Ne derivava che, al Senato, il voto di astensione ostacolava il conseguimento della maggioranza, con effetti assimilabili al voto contrario. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 78/1984, ha legittimato, proprio sulla base dell’autonomia regolamentare assicurata a ciascuna Camera, entrambe le interpretazioni della disposizione costituzionale. Successivamente, con la revisione regolamentare del 2017, il Regolamento del Senato ha adeguato la disciplina del computo degli astenuti a quanto previsto dal Regolamento della Camera[10].

Il rinvio ai regolamenti parlamentari configura una vera e propria riserva in loro favore (presupposta nell’art. 64, che ne riconosce il ruolo e ne disciplina i quorum approvativi, e resa esplicita dall’art. 72), che preclude alla legge ordinaria e ad altri atti con forza di legge di intervenire in materia[11].

Il rinvio ai regolamenti parlamentari, contenuto in Costituzione, ha posto pertanto la questione circa la loro natura nel giudizio di costituzionalità. Infatti, la riserva regolamentare della disciplina del procedimento legislativo si presterebbe a considerare i regolamenti parlamentari quali disposizioni interposte tra le disposizioni costituzionali e la legge (in ipotesi: la legge oggetto di approvazione contestata per vizi formali)[12]. Ne conseguirebbe, ulteriormente, che la violazione delle disposizioni regolamentari comporterebbe l’illegittimità della legge, secondo uno schema logico affine – quanto ai rapporti tra disposizioni costituzionali e disposizioni di legge interposte – a quello proprio della legge delega di cui all’art. 76 Cost., in cui la violazione di questa si riverbera in illegittimità costituzionale dei decreti legislativi attuativi.

Tuttavia, tale sbocco è stato escluso dalla Corte costituzionale, evidentemente in considerazione del ruolo tradizionalmente rivestito dall’autonomia della Camere. In una storica sentenza del 1959[13], la Corte ha infatti ribadito (in linea con le precedenti sentenze nn. 3 e 57 del 1957) la propria competenza a giudicare l’osservanza da parte del legislatore delle disposizioni della Costituzione sul procedimento di formazione delle leggi, ma ha escluso che fosse illegittima una legge approvata dalle Commissioni della Camera dei deputati in sede legislativa, per violazione dell’art. 40 del regolamento della Camera che vietava il procedimento di approvazione in sede decentrata per i progetti di legge in materia tributaria (quindi in una materia ulteriore, non oggetto del divieto di approvazione in Commissione di cui all’art. 72, quarto comma, Cost.). La Corte ha infatti escluso che l’art. 72 Cost., assegnando al regolamento della Camera il compito di stabilire in quali casi e forme un disegno possa essere assegnato a Commissioni in sede legislativa, abbia posto una norma in bianco cui consegua che le disposizioni inserite a tale riguardo da una Camera nel suo regolamento assumano il valore di parametro di costituzionalità.

Secondo la Corte, l’esclusione della sede decentrata per i progetti in materia tributaria, prevista dal regolamento dell’epoca, non rientrando fra le ipotesi di esclusione di cui all’art. 72 Cost., non richiedeva quindi un’interpretazione della disposizione costituzionale ma esclusivamente del regolamento della Camera, rimessa come tale alla Camera stessa. La Corte ha dunque distinto la violazione delle disposizioni costituzionali da quella dei regolamenti parlamentari e ha negato il proprio sindacato sulla interpretazione delle sole disposizioni regolamentari[14]. Di qui l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale.

Tuttavia, la stessa Corte, in un’occasione (v. sentenza n. 391/1995[15]), nel dichiarare infondata la questione di legittimità costituzionale di una disposizione introdotta in sede di conversione di un decreto-legge, ha ulteriormente elaborato i propri parametri. La Corte ha invero precisato che le Camere avevano potuto decidere con piena cognizione di tutte le modificazioni apportate, nel corso della procedura, al disegno di legge di conversione, ivi compreso l’articolo impugnato, introdotto dalle Commissioni riunite in sede referente, concludendo che “il rispetto da parte delle Camere della procedura desumibile dalla disciplina regolamentare speciale relativa all’approvazione di un disegno di legge di conversione su cui il Governo abbia posto la questione di fiducia conduce, dunque, a escludere che, nel caso in esame, si sia potuta configurare la lesione delle norme procedurali fissate nell’art. 72 della Costituzione che l’ordinanza contesta”. In tal modo, la Corte parrebbe avere riaperto uno spiraglio alla possibilità del sindacato di legittimità costituzionale esteso anche all’osservanza delle disposizioni regolamentari. Tale apertura non ha avuto tuttavia ulteriori seguiti.

Una volta avvalorata la tesi della sindacabilità dei vizi formali della legge per violazione delle regole costituzionali sul procedimento legislativo, si rivela essenziale individuare gli strumenti che rendano effettivo tale esercizio da parte della Corte costituzionale. Per altro verso, la linea di demarcazione tra violazione di disposizioni costituzionali e violazione delle sole disposizioni regolamentari è tutt’altro che netta e richiede una verifica puntuale in sede istruttoria delle connotazioni proprie del procedimento legislativo oggetto di verifica. Si pone dunque la questione dell’estensione dei poteri della Corte costituzionale.

La sentenza n. 9/1959, per verificare la lamentata difformità dei testi approvati rispettivamente dalle Commissioni della Camera e dal Senato, ha fatto leva sui resoconti stenografici delle sedute delle Commissioni riunite, rilevando che il relativo testo, “come risulta dagli atti, riproduce fedelmente lo svolgimento dei lavori delle Commissioni” e che dopo l’approvazione finale del testo, la Presidenza era stata espressamente autorizzata al coordinamento del medesimo testo. Ha in specie rilevato che la  propria competenza a controllare l’osservanza delle norme costituzionali sul procedimento formativo delle leggi implica che, quando la controversia sulla legittimità costituzionale di una legge sorge per la denunciata difformità fra i testi approvati dalle due Camere, la Corte ha la potestà di accertare se il testo, che il Presidente di una Camera nel suo messaggio di trasmissione attesta essere stato approvato, è effettivamente conforme al testo approvato dalla stessa Camera. Il messaggio del Presidente di una Camera non preclude, secondo la Corte, l’esercizio della sua competenza di controllare se il processo formativo di una legge si sia compiuto in conformità alle norme con le quali la Costituzione direttamente regola tale procedimento, in quanto la posizione costituzionale di indipendenza delle Camere non implica l’assoluta insindacabilità, da parte di qualsiasi altro organo dello Stato, del procedimento con cui gli atti delle Camere vengono deliberati, “e in particolare l’insindacabilità da parte della Corte costituzionale del procedimento di formazione di una legge”.

Non può dunque essere precluso alla Corte costituzionale il potere di controllare la legittimità costituzionale del procedimento di formazione della legge nel senso di accertare, caso per caso, se la formulazione data al testo legislativo coordinato si sia mantenuta nei limiti nei quali il coordinamento è stato autorizzato, in modo che essa esprima l’effettiva volontà della Camera e sia idoneo a concorrere con una identica volontà dell’altra Camera a produrre la legge, consistendo in quello sul quale la Camera ha manifestato la sua volontà con la votazione finale richiesta dal primo comma dell’art. 72 della Costituzione, che integra l’art. 70 della stessa.

A conferma (anche se con riferimento a una legge regionale), la sentenza n. 134/1969 ha puntualizzato che, per accertare la regolarità del procedimento di formazione delle leggi e in particolare la conformità del testo promulgato rispetto a quello approvato, la Corte può e deve valersi di tutti gli elementi utili per ricostruire la realtà di quanto avvenuto nel corso del procedimento, e in primo luogo, perciò, delle varie pubblicazioni destinate a dare pubblica notizia dei lavori legislativi, interpretandone secondo i comuni canoni logici il significato e l’esatta portata; processi verbali, resoconti sommari e stenografici, messaggi dei presidenti delle assemblee legislative, sono altrettanti mezzi di prova, particolarmente autorevoli, a nessuno dei quali però è riconosciuta efficacia privilegiata. “Giacché, se così fosse, la garanzia del rispetto delle norme costituzionali sarebbe concretamente rimessa all’organo attestante una «verità legale» incontrovertibile, anziché al giudice della costituzionalità delle leggi”.

L’estensione dei poteri istruttori e del rilievo probatorio va considerata oggi alla luce delle profonde modifiche al regime della pubblicità delle sedute e del rilievo da riconoscere alla riproduzione delle medesime e dell’accessibilità via web. I resoconti verbali e stenografici hanno conservato il valore di pubblicità legale ma l’immediata disponibilità della riproduzione audio-video delle sedute (per lo meno di quelle delle Assemblee) rende meno cruciale l’accessibilità ai resoconti ma pone l’interrogativo (auspicabilmente teorico) circa l’eventuale distonia tra questi ultimi e la riproduzione dei filmati delle sedute, da tempo reperibile da chiunque sui siti Internet di Camera e Senato.

 

  1. Le Commissioni parlamentari

Tanto la procedura normale di cui al primo comma quanto (e a maggior ragione) la procedura decentrata di cui al terzo comma dell’art. 72 riservano un ruolo chiave alle Commissioni parlamentari, organi interni delle Camere cui la Presidenza di ciascun ramo assegna i progetti di legge in considerazione della loro competenza per materia (cfr. artt. 72 e 92 r.C. e artt. 34 e 35 r.S.). Le Commissioni permanenti sono inoltre titolari, per le medesime materie, di un insieme di funzioni non solo legislative, per alcune delle quali il procedimento non ha carattere istruttorio ma si esaurisce all’interno dell’organo minore (es. sindacato ispettivo n Commissione, attività conoscitiva e di indirizzo), tanto da richiedere uno stretto coordinamento tra l’indirizzo politico generale consolidato nel programma di governo e quello di settore espresso dalle determinazioni della Commissione. Le Commissioni permanenti costituiscono ormai organi necessari per l’insieme delle attività parlamentari, tanto da dovere considerare ampiamente e da tempo consolidato il trapasso dal modello ottocentesco del “Parlamento in Assemblea” a quello del “Parlamento nelle Commissioni”[16], volto a sottolineare il carattere determinante di queste ultime. Ne è un segnale inequivocabile proprio l’articolazione del procedimento legislativo delineata dall’art. 72[17].

Il ruolo preponderante delle Commissioni nel procedimento legislativo (e, in genere, nell’attività parlamentare)[18] può essere ricondotto a molteplici fattori: il sempre maggiore tasso di specializzazione e tecnicismo che caratterizza la normazione e che richiede una trattazione e istruttoria specifiche sui diversi contenuti; la selezione tra gli atti di iniziativa (e tra i rispettivi contenuti) che, in base all’art. 71 Cost., sono posti su un piano paritario (altra essendo la precedenza di fatto che ricevono le iniziative legislative governative rispetto alle altre e che contraddistingue lo svolgimento effettivo della forma di governo parlamentare)[19]; l’esigenza di rafforzare l’autonomia delle Camere nella elaborazione e valutazione nel merito dei testi legislativi[20].

Il ruolo delle Commissioni, nel caso di esame in sede referente, è testimoniato dalla loro stessa collocazione fisica al centro delle Assemblee (il Comitato dei nove, alla Camera, e la sottocommissione a tal fine designata, al Senato) e dai più ampi poteri emendativi loro riconosciuti dai regolamenti.

L’attività legislativa, tanto preparatoria quanto deliberante, è normalmente svolta nelle Commissioni permanenti, titolari di competenze stabilite dai regolamenti e specificate dai Presidenti con proprie circolari o singole determinazioni su eventuali conflitti tra Commissioni. Ciascuna Camera può tuttavia istituire Commissioni speciali per l’esame di specifici ambiti materiali o progetti di legge, ritagliati tra gli ambiti altrimenti assegnati alle Commissioni permanenti[21].

Sebbene richiamato espressamente dal solo terzo comma dell’art. 72 Cost. per le Commissioni in sede legislativa, il criterio che, in base ai regolamenti parlamentari, ispira la composizione delle Commissioni permanenti o speciali è dato dalla proporzionalità rispetto alla consistenza complessiva dei gruppi parlamentari[22]. La composizione fondata sulla proporzionalità rispetto alla consistenza delle forze politiche può ricevere un correttivo nell’affermazione del principio di rappresentatività, sì da evitare che i gruppi minori, in specie quelli composti da un numero di parlamentari inferiore al numero delle Commissioni permanenti, non siano presenti in alcune Commissioni e quindi non siano in grado di prendere parte alle attività istruttorie o alle deliberazioni definitive adottate da esse[23]. La questione investe primariamente il collegamento tra le disposizioni sui requisiti per la costituzione dei gruppi parlamentari e quelle sul numero delle Commissioni permanenti ed è ancor più avvertita a seguito della riduzione del numero dei parlamentari (legge costituzionale n. 1/2020), che impone una serie di adeguamenti organizzativi e funzionali in uno con una riconsiderazione complessiva delle modalità di funzionamento di ciascuna Camera, dei gruppi parlamentari e dei singoli deputati e senatori[24].

 

  1. La procedura “normale”

La disciplina del procedimento legislativo da considerarsi “normale” (o, per meglio dire, ordinaria), in base al quarto comma dell’art. 72, che la prescrive per i progetti di legge relativi a determinate materie escludendo la possibilità della sede deliberante, è riservata dal primo comma ai regolamenti parlamentari e deve prevedere l’esame in Commissione, prima, e in Assemblea, poi. Quest’ultima deve procedere con votazioni su ciascun articolo e poi con la votazione finale. La disciplina normale riguarda “ogni disegno di legge”, quale che ne sia l’iniziativa (parlamentare, governativa, popolare).

Come si è visto, l’esame preventivo in Commissione e quello solo successivo in Assemblea costituiscono elemento di garanzia per il ruolo sostanziale di approfondimento, preliminare alla deliberazione parlamentare. La votazione su ciascun articolo è diretta a garantire un apprezzamento sui singoli contenuti e non solo di carattere generale (quando non generico) del progetto di legge.

I regolamenti parlamentari non si limitano a scandire la successione delle diverse fasi di esame in Commissione ma hanno approntato una serie di disposizioni che sono dirette a promuovere ulteriormente l’approfondimento sui temi oggetto di esame da parte, oltre che della Commissione in sede referente[25], di altri organi della Camera di appartenenza.

Vengono in rilievo, in primo luogo, le disposizioni regolamentari sull’attività consultiva delle Commissioni permanenti che, pur escluse dalla funzione referente in base a una valutazione presidenziale (in sede di assegnazione) di prevalenza per materia, cooperano, per quanto di competenza, alla elaborazione del testo da parte della Commissione di merito, con l’approvazione di pareri resi a quest’ultima che può decidere di modificare di conseguenza il testo in corso di elaborazione. Qualora la Commissione di merito decida di non recepire il parere, è opportuno che essa, nella relazione per l’Assemblea, dia conto delle ragioni. L’opportunità si converte in obbligo, nei casi dei c.d. pareri rinforzati[26].

Ulteriori esigenze istruttorie che interessano la redazione tecnica delle disposizioni in esame sono supportate dai regolamenti parlamentari con l’istituzione del Comitato per la legislazione, titolare di funzioni consultive a presidio della qualità della legislazione e della correttezza redazionale dei testi in corso di elaborazione[27].

L’insieme delle funzioni consultive delinea un sistema reticolare (la rete, o sistema, delle Commissioni), in cui le competenze dei diversi organi (e, per quanto possibile, dei rispettivi componenti) e la cura dei relativi interessi sostanziali, si integrano per trovare la sintesi nel testo e nella relazione infine sottoposti dalla Commissione di merito all’Assemblea.

Dal 1997, il regolamento della Camera prevede poi (art. 79) un’analitica disciplina dell’istruttoria legislativa nella Commissione di merito, scandita per sottofasi procedurali (preliminarmente, l’eventuale abbinamento dei progetti di legge vertenti sulle stesse materie; poi, l’esame preliminare, la formulazione del testo, la deliberazione conclusiva della fase con il mandato al relatore a riferire in Assemblea), comprendenti l’individuazione delle acquisizioni conoscitive, le verifiche da svolgere e le modalità decisionali da parte del collegio referente[28]. Tali attività, evidentemente non precluse dalle omologhe ma meno analitiche disposizioni del regolamento del Senato (art. 43), debbono misurarsi con i tempi a disposizione delle Commissione per concludere l’esame. Di qui la necessità di un raccordo coordinato tra la programmazione dei lavori della Commissione e dell’Assemblea. Sia alla Camera che al Senato è consentita la costituzione di un Comitato interno alla Commissione per la formulazione degli articoli di legge[29]. L’attività del Comitato può costituire un momento sostanzialmente significativo nella “fabbrica delle leggi” ma è privo, in genere, di uno dei connotati principali dell’attività parlamentare: la pubblicità dei lavori.

Nel complesso, l’attività istruttoria continua a essere caratterizzata da una certa informalità delle procedure, nelle quali l’obiettivo da perseguire (l’approfondimento sui contenuti e la conclusione tempestiva dell’esame) tende a prevalere sulle modalità procedurali[30].

Conclusa l’istruttoria in Commissione con il mandato al relatore a riferire, in senso favorevole o contrario, all’Assemblea, prende avvio la discussione presso quest’ultima, secondo i tempi prestabiliti dal programma e dal calendario dei lavori, suddivisa in discussione sulle linee generali, discussione degli articoli e votazione finale. La seconda e la terza fase corrispondono ai passaggi considerati necessari dall’art. 72, primo comma. Essenziale per la conclusione dell’esame e la votazione finale risulta il contingentamento dei tempi di discussione, variamente regolato dai regolamenti parlamentari[31].

Possono inoltre comporre il procedimento in Assemblea ulteriori fasi, puntualmente disciplinate dai regolamenti parlamentari, dal cui esito può dipendere anche l’arresto del procedimento in corso.

In primo luogo, si tratta della presentazione di questioni pregiudiziali o sospensive, da votare sempre, al Senato, prima della discussione generale (art. 93 r.S.), mentre alla Camera ciò ha luogo solo nel caso in cui siano state preannunciate in sede di predisposizione del calendario dei lavori, altrimenti sono votate dopo la conclusione della discussione sulle linee generali (art. 40, comma 2, r.C.). Effetti analoghi, al Senato (art. 96), produce la proposta, antecedente all’esame degli articoli, che non si passi a tale esame[32].

In secondo luogo, deputati o senatori possono presentare ordini del giorno di istruzioni al Governo sull’interpretazione o applicazione della legge in discussione: alla Camera, dopo le votazioni di tutti gli articoli; al Senato, al termine della discussione generale[33].

La fase necessaria della votazione di ciascuno degli articoli è preceduta dall’esame e votazione degli emendamenti e articoli aggiuntivi, che possono essere presentati da ciascun deputato o senatore, dal Governo e dalla Commissione.

Anche nella discussione in Assemblea, la Commissione di merito, cui la Costituzione riserva un necessario ruolo istruttorio, svolge un ruolo privilegiato nel coordinamento complessivo dell’iter[34]. Insieme al Governo, la Commissione di merito dispone di un potere “privilegiato” nei tempi di presentazione degli emendamenti, ben oltre il termine ordinario previsto per i singoli parlamentari. Il relatore, a nome della Commissione, al Senato, o del Comitato dei nove, alla Camera, esprime il parere sugli emendamenti e articoli aggiuntivi presentati. La Commissione di merito non è tuttavia “sola” nell’attività davanti al plenum.

Altre due Commissioni svolgono infatti un ruolo distinto nel corso della discussione in Assemblea. La Commissione Affari costituzionali, dopo l’entrata in vigore della riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, esprime sia alla Camera sia al Senato il proprio parere all’Assemblea sugli emendamenti presentati, con riguardo all’osservanza del riparto costituzionale delle competenze legislative[35]. Nessun riflesso procedurale in Assemblea consegue all’espressione del parere.

Le Commissioni Bilancio esprimono all’Assemblea il parere di competenza sulla copertura finanziaria, ai sensi dell’art. 81, terzo comma, Cost., dei progetti di legge e degli emendamenti. Qualora la Commissione di merito non abbia recepito nel testo sottoposto all’Assemblea il parere contrario della Commissione Bilancio o le condizioni apposte al medesimo parere su disposizioni del progetto in esame, la soppressione o la modifica richieste dalla Commissione sono trasformate ope legis in emendamenti (non subemendabili né suscettibili di votazione per parti separate). Il parere contrario su emendamenti presentati in Assemblea ne determina, al Senato, la improcedibilità, salvo che quindici senatori ne chiedano la votazione[36].

In definitiva, anche nel procedimento in Assemblea si ripresenta, sebbene in misura più limitata, la fitta trama di competenze che già connota il procedimento in Commissione. Non è esclusivamente la Commissione di merito a intervenire nel procedimento legislativo in Assemblea.

Prima di giungere alla votazione, espressamente prevista dalla Costituzione, di ciascun articolo, l’Assemblea esamina e vota gli emendamenti al progetto in esame, presentati dai parlamentari, dalla Commissione o dal Governo.

Per esigenze di coordinamento e coerenza delle decisioni assunte, gli emendamenti sono normalmente posti in votazione secondo l’ordine dettato dai regolamenti[37] volto a favorire l’affermazione di una volontà chiara e non contraddittoria dell’organo collegiale.

Corollario del potere di iniziativa legislativa previsto dall’art. 71, il potere di emendamento, che soggiace a determinati limiti temporali di presentazione (v. art. 86 r.C. e art. 100 r.S.), non è tuttavia assistito dal diritto del presentatore alla votazione del medesimo. Infatti, oltre al caso in cui l’emendamento sia ritirato, esso può non essere posto in votazione: a) per la sua inammissibilità, dichiarata dalla Presidenza (v. in particolare, art. 89 r.C. e art. 97 r.S.)[38]; b) per l’assorbimento o preclusione conseguente all’esito di precedenti votazioni; c) per l’applicazione delle disposizioni del regolamento che consentono il ricorso a votazioni selettive esclusivamente di alcuni emendamenti[39].

Dopo la votazione – a scrutinio, di regola, palese oppure a scrutinio segreto, secondo quanto previsto dai rispettivi regolamenti[40] – degli emendamenti, dei relativi articoli e degli articoli aggiuntivi (la fase necessaria prevista dall’art. 72, primo comma, Cost.), sono esaminati ed eventualmente votati gli ordini del giorno di istruzione al Governo (come si è visto, al Senato l’esame e la votazione hanno luogo in una fase antecedente).

Segue il voto finale, generalmente preceduto e seguito, in prima lettura, dal coordinamento formale del testo. Si tratta di una fase non prevista in Costituzione ma quanto mai opportuna per garantire l’intrinseca coerenza di un testo legislativo, all’esito di una pluralità di votazioni che ne abbiano modificato, con l’approvazione di emendamenti, l’impianto iniziale.

I regolamenti parlamentari e la prassi[41] distinguono infatti tra il coordinamento preventivo, sottoposto al voto dell’Assemblea prima del voto finale ma dopo la votazione di tutti gli articoli, e quello successivo, che si fonda su una generica autorizzazione al Presidente di Assemblea ai fini della redazione del messaggio.

Il coordinamento costituisce dunque una fase eventuale del procedimento legislativo che, sebbene non prevista dalla Costituzione, introduce la possibilità di modifiche al testo legislativo in discussione, al di fuori della votazione degli articoli (anzi, all’esito di esse) e, in taluni frangenti, addirittura dopo il voto finale, grazie a un’autorizzazione in bianco alla Presidenza, deliberata dall’Assemblea.

Della questione si è occupata la Corte costituzionale, dapprima con la storica sentenza n. 9 del 1959, con riferimento alla difformità, per l’effetto del coordinamento successivo, fra il testo approvato da una Camera e quello approvato dall’altra Camera.  In tale occasione, la Corte ha stabilito che: a) la prassi del coordinamento, autorizzato dalla Camera (o da una commissione in sede legislativa) ed operato dalla Presidenza, “in quanto risponde ad esigenze del funzionamento di organi collegiali, non può ritenersi senz’altro contraria alla Costituzione”, se poi il testo del disegno di legge, una volta coordinato, “non è ripresentato alla Camera (o alla commissione competente) per una nuova votazione finale”; b) tuttavia, il testo coordinato, in tanto può non essere sottoposto ad una nuova votazione finale, in quanto abbia una formulazione che non alteri la sostanza del testo che aveva formato oggetto della votazione finale; c) l’accertamento se la formulazione del testo coordinato si sia mantenuta (nei limiti nei quali il coordinamento è stato autorizzato), in modo che esso esprima l’effettiva volontà della Camera e sia idoneo a concorrere con una identica volontà dell’altra Camera a produrre la legge va compiuto dalla Corte caso per caso, ed all’uopo è rilevante il raffronto fra il testo votato con riserva del coordinamento ed il testo coordinato e poi promulgato; d) se non risultano “modificazioni di sostanza”, l’eccezione di legittimità costituzionale per assunta difformità dei testi votati può dichiararsi non fondata.

La stessa Corte (sentenza n. 134 del 1969) ha ritenuto che nella nozione più restrittiva che si voglia dare del coordinamento non rientra soltanto la correzione di errori materiali, ma anche la eventuale correzione lessicale dei testi per conformarne la dizione alla sostanza e ha ribadito (sentenza n. 152 del 1982), che non si può ragionare astrattamente e meccanicamente dei vizi formali di legittimità costituzionale delle leggi deve farsi applicazione del principio generale di conservazione degli atti, per cui il vizio formale non comporta – per sé considerato l’annullamento integrale della legge, ma può solo incidere, in ipotesi, sulla parte specificamente viziata.

Con la sentenza n. 292 del 1994, la Corte ha poi confermato il proprio indirizzo giurisprudenziale e ha riscontrato, nel caso al suo esame, la difformità fra il testo approvato dalla Camera e il testo approvato dal Senato in quanto questo aveva votato un testo, integrato dopo la votazione finale in sede di coordinamento. Ha quindi dato risposta a un triplice interrogativo: se, avendo il testo coordinato ottenuto l’approvazione della sola Camera, potesse dirsi che vi fosse stato l’incontro delle volontà di entrambi i rami del Parlamento ex art. 70 Cost.; se il coordinamento avesse comportato, o meno, una modifica sostanziale della legge; nell’ipotesi affermativa, se esso avesse viziato l’intero atto ovvero soltanto l’intera proposizione normativa ovvero ancora la sola parte coordinata. Il secondo e il terzo interrogativo chiamano in causa, ad avviso della Corte, proprio l’art. 72 Cost. che demanda l’integrazione del procedimento legislativo all’autonomia normativa di ciascuna Camera. La medesima Corte aveva confermato la non contrarietà a Costituzione della prassi, pur non supportata da disposizione espressa del regolamento del Senato, dell’autorizzazione del Presidente al coordinamento formale o dalla commissione competente.

Nel caso di specie la Corte, a conferma dell’estensione del proprio sindacato, ha salvato la prassi del Senato del coordinamento successivo alla votazione finale, ma ha rilevato che la modifica introdotta in sede di coordinamento successivo dal Senato aveva alterato la sostanza del testo che aveva formato oggetto della votazione finale, se non altro perché la disposizione in esame si prestava a interpretazioni diverse e contrastanti.

La Corte si è peraltro espressa sulla sola disposizione passibile di una sentenza caducatoria, con una pronuncia che ha interessato soltanto la parte viziata (l’inciso “e successive modificazioni”) individuando così il punto di convergenza tra le volontà delle due Camere nello scopo e nel “comun denominatore” tra la disposizione approvata dal Senato (prima del coordinamento) e quella approvata dalla Camera (nel testo coordinato). Ha quindi fatto salva, dopo l’eliminazione della parte viziata, la disposizione di legge residua.

In sintesi, la Corte ha finito con il conciliare la disciplina costituzionale con gli obiettivi complessivi della qualità della legislazione che il coordinamento è diretto a garantire, per lo più dal punto di vista formale (ma non solo). Tale obiettivo è spesso messo a repentaglio dalla concitazione e dai tempi delle fasi di discussione e votazione e dall’accoglimento di modifiche “fuori sacco” (gli emendamenti di Governo o Commissione presentati a stretto ridosso della votazione). Per questo motivo, l’intervento di ricucitura del testo finale si pone al di fuori della votazione dei singoli articoli e talvolta, in ragione del contesto temporale, addirittura in un momento successivo al voto finale.

Il procedimento legislativo normale conosce peraltro diverse e molteplici declinazioni in procedimenti speciali, alcuni dei quali sono previsti dalla Costituzione: a) le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali (tra cui le leggi di approvazione o modifica degli statuti delle Regioni speciali, di cui non è consentita la sottoposizione a referendum confermativo), per cui è richiesta dall’art. 138, e di conseguenza dai regolamenti parlamentari, la doppia lettura di ciascuna Camera e la maggioranza aggravata nella seconda approvazione; b) leggi di amnistia e indulto che, ai sensi dell’art. 79 Cost., debbono essere approvate a maggioranza di due terzi dei componenti di ciascuna Camera tanto nella votazione di ciascun articolo quanto nella votazione finale; c) leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, previste dall’art. 80 Cost., con limitazioni alla possibilità di emendamenti; d) leggi di approvazione delle intese con le confessioni religiose diverse da quella cattolica, ai sensi dell’art. 8 Cost.; e) leggi di conversione di decreti-legge, ai sensi dell’art. 77 Cost.; f) leggi di approvazione delle intese sul regionalismo differenziato, ai sensi dell’art. 116, terzo comma, Cost.; g) leggi di delega ai sensi dell’art. 76 Cost.; h) leggi di bilancio, rendiconto e assestamento e leggi collegate (le prime due previste dall’art. 81, quarto comma, Cost.); i) legge che definisce il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale (art. 81, sesto comma, Cost.); l) leggi con cadenza annuale (legge di semplificazione ai sensi della legge n. 59/1997, legge di delegazione europea e legge europea, ai sensi della legge n. 234/2012; legge per il mercato e la concorrenza ai sensi della legge n. 99/2009).

Ciascuno dei relativi procedimenti, accomunati dalla necessità dell’esame in Assemblea, preceduto ovviamente dall’esame in Commissione, presenta peculiarità dettate, con diverse gradazioni, dai diversi presupposti costituzionali (numero di letture da parte di ciascuna Camera e quorum rinforzati), dai regolamenti parlamentari e dalla prassi. Per alcuni di essi sono previsti un diverso apporto di tutte le Commissioni alla predisposizione del testo per l’Assemblea e un regime specifico di ammissibilità degli emendamenti[42].

Costituisce un procedimento speciale, regolato sempre dai regolamenti parlamentari (art. 70 r.C. e art. 104 r.S.) la discussione in seconda lettura di progetti di legge modificati dall’altra Camera (la c.d. navette), che, improntata a criteri di economia procedurale, è circoscritta alle sole parti modificate, con conseguente inammissibilità degli emendamenti non direttamente correlati alle modifiche introdotte dall’altro ramo[43].

Il rapporto tra forma di governo e osservanza dei parametri costituzionali sul procedimento legislativo ha conosciuto momenti di rilevante criticità.

Il procedimento normale di esame ha infatti subito, nell’applicazione che ne è stata data, forti distorsioni, riconducibili a una complessiva evoluzione della nostra forma di governo parlamentare e al progressivo spostamento del baricentro decisionale sul lato governativo.

Il ricorso reiterato alla questione di fiducia da parte del Governo – oggetto di aspre critiche secondo le quali risulterebbe alterata la stessa forma di governo parlamentare – è stato spesso accompagnato dalla presentazione di maxi-emendamenti governativi, in buona parte riferiti a disegni di legge di conversione di decreti-legge. La tecnica del maxiemendamento porta a concentrare in un unico articolo un numero abnorme (svariate centinaia!) di commi, con l’effetto di precludere la votazione (nel caso di articolo unico) di tutti gli altri emendamenti presentati. In tal maniera, testi legislativi assai complessi (si pensi alla stessa legge di bilancio) sono talvolta votati senza che sia stata preliminarmente svolta una discussione effettiva sui contenuti. E’ dunque legittimo il dubbio se in tal modo possa considerarsi osservato l’obbligo costituzionale della votazione dei progetti di legge articolo per articolo[44] e, più in generale, se ne risulti frustrato l’obiettivo di garantire, in sede parlamentare, una discussione compiuta dei contenuti.

Non può sorprendere allora se il sempre più massiccio ricorso al maxiemendamento insieme alla posizione della questione di fiducia abbia indotto trentasette senatori, a seguito dell’approvazione della legge di bilancio per il 2019, a sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato in ragione delle modalità seguite dal Senato della Repubblica nell’approvazione e al fine di ristabilire il corretto esercizio delle competenze costituzionalmente garantite[45].

L’ordinanza n. 17/2019 della Corte, pur dichiarando inammissibile il ricorso alla luce del contesto specifico di approvazione della legge di bilancio per il 2019[46], tuttavia ha riconosciuto la legittimazione in astratto di singoli senatori a proporre il conflitto di attribuzione stesso a tutela del potere di partecipare al procedimento legislativo che la Costituzione riconosce loro quali rappresentanti della Nazione (art. 67 Cost.), espresso tramite la presentazione di progetti di legge e di proposte emendative (art. 71 Cost.) e tramite la partecipazione all’esame dei progetti di legge sia in Commissione sia in aula (art. 72 Cost.).

L’ordinanza del 2019 (poi confermata nei contenuti dalla analoga ordinanza n. 60/2020 su un simile ricorso per conflitto di attribuzione presentato da alcuni deputati con riguardo alla successiva legge di bilancio) ha dunque comportato la individuazione da parte della Corte di una sottile ma essenziale distinzione che tenesse conto delle prerogative governative, dell’incidenza dei fattori esterni (il negoziato con le istituzioni europee) e, per quanto qui maggiormente interessa, delle garanzie deliberative delle Camere.[47]. La Corte ha infatti sottolineato che il bilancio dello Stato contiene decisioni che “costituiscono il nucleo storico delle funzioni affidate alla rappresentanza politica sin dall’istituzione dei primi parlamenti e che occorre massimamente preservare”.

 

  1. I procedimenti abbreviati. Il secondo comma dell’art. 72 prescrive ai regolamenti parlamentari di stabilire procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza. L’abbreviazione cui si riferisce il testo costituzionale può fare supporre che i procedimenti in questione debbano limitarsi esclusivamente alla riduzione dei tempi delle diverse fasi disciplinate dal regolamento, ma che non possano modificare le fasi di esame previste dalla disciplina regolamentare[48]. In ogni caso, i procedimenti abbreviati debbono osservare comunque la partizione di cui al primo comma (esame in Commissione e successivo esame in Assemblea con votazione di ciascun articolo e votazione finale)[49]. Sono evidenti i tratti distintivi della procedura abbreviata da quella decentrata di cui al comma successivo: nessuna deroga alla scansione procedimentale del primo comma per le procedure abbreviate, a differenza di quelle decentrate, che invece demandano l’approvazione alla Commissione.

Va annotato che i regolamenti parlamentari hanno optato per la mera contrazione dei tempi di esame in Commissione, con la riduzione del termine stabilito per la Commissione in sede referente per riferire in Assemblea, senza percorrere invece le potenziali e ulteriori soluzioni comunque consentite[50].

Quale che sia il tipo di opzione prescelto dai regolamenti parlamentari per la disciplina dei procedimenti legislativi abbreviati, l’intensità delle abbreviazioni al procedimento ordinario non possono oltrepassare una determinata soglia, oltre la quale sarebbero ridotte a mero adempimento formale le fasi necessarie del procedimento legislativo (istruttoria in Commissione e discussione e votazione in Assemblea).

 

  1. Il procedimento in sede deliberante o legislativa. Il terzo comma dell’art. 72 Cost. disciplina l’esame e votazione dei progetti di legge in sede decentrata: Commissione in sede deliberante, secondo la definizione che ne dà il regolamento del Senato; Commissione in sede legislativa, nella locuzione utilizzata dal regolamento della Camera.

L’approvazione in Commissione, da un lato, rende più rapido il procedimento, dall’altro, favorisce (o per lo meno favoriva, fino all’introduzione di un sistema elettorale di ispirazione maggioritaria che ha determinato una drastica riduzione del ricorso al procedimento decentrato) la proliferazione del numero delle leggi, il loro carattere microsettoriale quando non corporativo, richiede un forte coordinamento tra i diversi ambiti di intervento, può favorire un minore controllo sull’incremento della spesa pubblica[51].

L’approvazione da parte di un collegio parlamentare ristretto (caso assai raro nel panorama comparato) ha imposto al costituente di prevedere una serie di cautele.

Prima fra esse, la composizione delle commissioni che esaminano e approvano il progetto di legge in sede decentrata deve rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. I rapporti di forza tra i gruppi in Assemblea deve rispecchiarsi nella composizione della Commissione. Come si è accennato, tuttavia, il criterio proporzionale è condizionato dalla disciplina relativa alla costituzione dei gruppi parlamentari e rischia di tralasciare l’altro criterio rilevante, costituito dalla rappresentatività di tutti i gruppi in seno al collegio minore che vota il progetto di legge.

Il criterio di rappresentatività di tutti i gruppi è tuttavia maggiormente a rischio nelle commissioni permanenti, in quanto – sulla base delle regole poste dal regolamento per la loro composizione (diverse per Camera e Senato) e per la soglia minima per la formazione di un gruppo parlamentare – il numero di esse può rendere più arduo garantire ai gruppi minori la presenza in ognuna. Si può ipotizzare che, anche per questo, il costituente non abbia ancorato l’approvazione in sede legislativa o deliberante alle Commissioni permanenti e abbia previsto invece che il deferimento abbia luogo a Commissioni “anche permanenti”. Rimarrebbe dunque aperta la possibilità che venga istituita una Commissione speciale per l’approvazione di determinati progetti di legge, sì da garantire, insieme alla composizione proporzionale, la presenza di tutti i gruppi.

La seconda cautela è da ricondurre all’unitarietà dell’indirizzo politico, suscettibile di essere incrinata dal carattere microsettoriale della sede decentrata o da altri fattori propri del sistema politico (frazionamento interno ai partiti e ai gruppi parlamentari) o ancora dall’assenza in Commissione dei gruppi minori. Per tali ragioni, la Costituzione ha previsto che, fino al momento dell’approvazione definitiva, il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto dei componenti della Commissione possano provocare la remissione all’Assemblea per la discussione e votazione oppure per la sola approvazione finale, previe dichiarazioni di voto.

In particolare, si tratta di uno dei rari casi in cui sono riconosciuti dalla Costituzione poteri di intervento diretto da parte del Governo nel procedimento legislativo.

La terza cautela è connessa ai timori per la ridotta pubblicità dei lavori delle Commissioni, cui conseguirebbe (o potrebbe conseguire) l’approvazione di numerose leggine di stampo corporativo e microsettoriale[52]. A tali timori, manifestati anche nel corso del dibattito in Assemblea costituente, si è inteso fare fronte con l’espressa previsione che impone ai regolamenti parlamentari di determinare le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni. La maggiore accessibilità dei resoconti, sommari e stenografici, dei lavori in Commissione e le ulteriori forme di pubblicità (comprensive ormai anche della eventuale diretta web) hanno almeno in parte dissipato le perplessità legate alla più limitata pubblicità che presenterebbero i lavori in Commissione.

L’esame e approvazione in Commissione non costituisce un vincolo per i regolamenti parlamentari bensì una facoltà loro rimessa dalla Costituzione, che richiede l’indicazione di casi e forme. I regolamenti hanno invero ampiamente esercitato la facoltà loro consentita dalla Costituzione[53]. Anzi, la mera facoltà per i regolamenti parlamentari di disciplinare la sede legislativa o deliberante e l’espressa qualificazione “normale” dell’esame e votazione in Assemblea previa istruttoria in Commissione (art. 72, quarto comma) induce a considerare come eccezionale la procedura in sede deliberante. Tuttavia, la riforma del regolamento del Senato del 2017 ha disposto (art. 34, comma 1-bis, r.S.) che l’assegnazione in sede deliberante o redigente costituisca la regola, con l’effetto di un ulteriore rafforzamento, almeno sulla carta, del ruolo centrale delle Commissioni[54].

Tra i casi e le forme rimessi ai regolamenti sono senz’altro da annoverare i pareri resi dalle Commissioni filtro (Affari costituzionali, Bilancio e Lavoro) e gli ulteriori pareri rinforzati, la cui inosservanza da parte della Commissione in sede legislativa causa la rimessione del progetto di legge all’Assemblea.

I regolamenti (art. 92, comma 6, r.C. e art. 37 r.S.) hanno inoltre regolato, in aggiunta al deferimento diretto, la possibilità del trasferimento dalla sede referente alla sede legislativa o a quella redigente, su iniziativa unanime dei gruppi in Commissione o di più dei quattro quinti dei suoi componenti (alla Camera) o della Commissione unanime (al Senato) e con l’assenso espresso del Governo.

Entrambi i regolamenti (art. 94 r.C. e art. 41 r.S.) rinviano alle disposizioni relative alla discussione in Assemblea per la discussione e votazione dei disegni di legge in sede legislativa o deliberante, così fugando ogni dubbio in ordine alla possibilità (della cui compatibilità costituzionale si dovrebbe comunque dubitare) che la sede decentrata possa derogare alle regole della procedura “normale” e presentare caratteristiche del tutto anomale rispetto al vincolo della discussione e votazione articolo per articolo e della votazione finale.

 

  1. La sede redigente. La rimessione all’Assemblea dalla sede decentrata può essere integrale o parziale[55]. Nella seconda ipotesi, infatti, all’Assemblea è deferita esclusivamente l’approvazione finale con sole dichiarazioni di voto (art. 72, terzo comma, secondo periodo, Cost.).

Può così trovare un radicamento costituzionale la sede redigente, che costituisce un tertium genus rispetto alla procedura normale e a quella decentrata[56]. Tuttavia, i due regolamenti differiscono per taluni aspetti sebbene sia alla Camera (art. 96 r.C.) sia al Senato (dal 2017, art. 36 r.S.) sia ormai riservata all’Assemblea la sola votazione degli articoli e la votazione finale.

Il deferimento è stabilito dall’Assemblea direttamente, prima di passare all’esame degli articoli, oppure su richiesta unanime dei rappresentanti dei Gruppi nella Commissione o di più dei quattro quinti dei componenti la Commissione medesima, accompagnata dai pareri, effettivamente espressi, delle Commissioni Affari costituzionali, Bilancio e Lavoro. L’Assemblea può stabilire, all’atto del deferimento, con apposito ordine del giorno della Commissione, criteri e principî direttivi per la formulazione del testo degli articoli. Alla discussione nelle Commissioni in sede redigente si applicano le disposizioni previste per la sede legislativa e, nel caso di inosservanza da parte della Commissione di merito dei pareri delle Commissioni filtro l’Assemblea vota un ordine del giorno. La sede redigente è esclusa per i progetti di legge nelle materie per le quali la Costituzione prevede riserva di assemblea.

Al Senato (art. 36 r.S.), fatte salve le materie riservate all’Assemblea, il deferimento è deciso dal Presidente, è espressamente prevista la rimessione alla procedura normale, con disciplina analoga alla rimessione dalla sede deliberante. L’assenza di analoga disciplina nel regolamento della Camera suscita perplessità.

Il procedimento in sede redigente, verosimilmente per la sua complessità, non è di frequente utilizzazione da parte delle Camere.

Sul rapporto tra procedimento normale e procedimenti abbreviati, la Corte costituzionale (sentenza n. 9/1959) ha rigettato la tesi secondo cui il primo comma dell’art. 72 Cost. regolerebbe solo il procedimento di approvazione della legge da parte delle Camere quale procedimento normale di approvazione diretta e non sia applicabile alla procedura di approvazione delle Commissioni, non essendo consentito a ciascuna Camera di disciplinare l’approvazione di un disegno di legge, deferito alle Commissioni, in modo diverso da quello stabilito dal primo comma dell’art. 72, secondo il quale è richiesta l’approvazione del disegno di legge articolo per articolo e con votazione finale.

Né, secondo la Corte, vale a sostenere la detta tesi il rilievo che nel terzo comma dell’art. 72, nel quale si prevede la procedura decentrata, si parla di “approvazione definitiva” da parte della Commissione competente per dedurne che questa espressione non corrisponde alla “votazione finale” prevista dal primo comma dell’art. 72 della Costituzione. “Quell’espressione è usata nel contesto della disposizione di detto terzo comma dell’art. 72, secondo la quale un disegno di legge deferito ad una Commissione in sede legislativa, fino all’approvazione definitiva, è rimesso alla Camera se ne è fatta richiesta, alle condizioni ivi previste: l’espressione «fino alla approvazione definitiva» significa che la richiesta di rimessione della Camera può essere fatta anche dopo che il disegno di legge sia stato discusso ed approvato articolo per articolo dalle Commissioni, ma prima della votazione finale, che è quella richiesta per l’approvazione definitiva”.

Sempre a giudizio della Corte, la tesi è inoltre contraddetta dalla prassi del funzionamento delle Commissioni in sede legislativa, nelle quali si procede all’approvazione articolo per articolo e poi alla votazione finale, che nelle Commissioni della Camera dei deputati ha (aveva) luogo a scrutinio segreto, secondo l’art. 91 del regolamento (dell’epoca), senza che il testo sottoposto al coordinamento presidenziale venga nuovamente sottoposto all’Assemblea o alla Commissione competente per una nuova votazione finale, nel presupposto che esso presenti una formulazione che non alteri la sostanza del testo che aveva formato oggetto della votazione finale[57].

 

  1. La riserva di legge di assemblea. Il quarto comma dell’art. 72 Cost. obbliga a sottoporre alla procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.

E’ dunque essenziale la qualificazione del procedimento legislativo “normale” (senz’altro il procedimento per cui è richiesto al primo comma l’esame preliminare in Commissione la votazione in Assemblea di ciascun articolo e la votazione finale) e la sua estensione ai procedimenti abbreviati (secondo comma). Si deve dubitare che possa costituire procedimento “normale” quello seguito dai progetti di legge per i quali è stata disposta la rimessione all’Assemblea con sole dichiarazioni di voto e votazione finale, in base al terzo comma. I regolamenti parlamentari escludono per i disegni di legge soggetti a riserva di Assemblea anche la possibilità del procedimento in sede redigente[58].

La qualificazione “normale” orienta inoltre l’interprete a considerare eccezionale la procedura in sede decentrata e le ulteriori procedure, come la sede redigente, eventualmente delineate dai regolamenti parlamentari.

Gli ambiti interessati dalle cinque tipologie di leggi sono tra loro eterogenei e si stenta a individuare un elemento comune tra di loro, se non il rilievo politico-istituzionale dei loro contenuti[59].

E’ evidente che la stessa procedura di Assemblea è necessaria anche per le leggi che modificano o abrogano la legge riservata all’Assemblea. E’ tuttavia oggetto di discussione l’estensione della “materia costituzionale”. Se da un lato è possibile adottare un criterio formale, in base a cui la materia costituzionale interesserebbe le sole leggi costituzionali e di revisione della Costituzione, dall’altro è stato suggerito che debbano essere prese in considerazione anche tutte le leggi attuative della Costituzione[60]. Il criterio formale, tuttavia, rischierebbe di rendere non necessaria la disposizione dal momento che già dallo stesso art. 138, sul procedimento di approvazione delle leggi costituzionali, è dato desumere la riserva di Assemblea. Il criterio sostanziale, oltre che estremamente ampio, implicherebbe non pochi elementi di indeterminatezza.

La Corte costituzionale (sent. n. 168/1963) ha abbracciato la tesi formale, considerando conforme a Costituzione l’approvazione in Commissione in sede deliberante della legge n. 195/1958, istitutiva del C.S.M[61].

I regolamenti parlamentari possono integrare, nell’esercizio della propria autonomia, l’elenco dei disegni di legge per i quali è richiesto l’esame secondo la procedura normale. Così è, infatti, per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, rispetto ai quali, per di più, si impone un ulteriore limite logico e sistematico con riferimento alla delega, non potendosi certo configurare una delega legislativa conferita dal Governo a sé stesso attraverso un decreto-legge[62]; per le leggi rinviate alle Camere dal Presidente della Repubblica; per i disegni di legge europea[63]. Si potrebbe inoltre dedurre, almeno alla Camera (v. art. 49, comma 1-ter, r.C.), che anche i progetti di legge per i quali sia possibile richiedere il voto segreto debbano beneficiare della riserva di Assemblea[64].

E’ da ritenere infine che, in generale, per tutti i disegni di legge per la cui approvazione la Costituzione prevede quorum deliberativi rinforzati (ad es. la maggioranza dei due terzi per l’approvazione delle leggi di amnistia e indulto o la maggioranza assoluta per la legge sull’autonomia differenziata a Regioni a statuto ordinario) sia presupposta una riserva di Assemblea. I quorum rinforzati sono infatti riferiti ai componenti della Camera e non si vede come tale riferimento possa essere altrimenti surrogato da un richiamo implicito ai componenti della Commissione in sede decentrata.

  1. Conclusione. Le questioni poste dalla lettura dell’art. 72 Cost. non possono essere valutate compiutamente se non si tiene conto degli elementi di contesto in cui esse si pongono, che occorre almeno citare.

Tale contesto riguarda la forma di governo, gli equilibri complessivi tra l’Esecutivo e il Parlamento e, insieme, lo sviluppo del sistema politico e partitico, la capacità di quest’ultimo di svolgere efficacemente, attraverso la propria proiezione parlamentare (i gruppi), la rappresentanza (e selezione) degli interessi, che si manifestano a ridosso del lavoro delle Commissioni e dell’Assemblea. E’ innegabile poi il rilievo condizionante dei rapporti con gli ordinamenti sovranazionali, a partire dall’Unione Europea.

In secondo luogo, emerge con forza dal quadro costituzionale l’attenzione per la qualità della normazione e la effettiva valutazione dei testi legislativi da parte delle Camere. L’istruttoria legislativa da parte delle Commissioni e l’istituzione di organismi ad hoc preposti ad assicurare la qualità redazionale dei testi[65], in uno con l’introduzione di garanzie procedurali specifiche e rinforzate nei diversi procedimenti legislativi (quali le procedure per la verifica della copertura finanziaria o quelle per il recepimento della normativa europea), si muovono proprio in tale direzione: assicurare l’effettività del ruolo del Parlamento nella decisione legislativa. Un obiettivo che sempre più presenta momenti di frizione con il primo gruppo di elementi, rispetto a cui le pur rigorose regole costituzionali sul procedimento legislativo sembrano potere ben poco.

 

Note

[1] Dal carattere “essenziale” delle disposizioni in esame si potrebbe derivare il loro carattere vincolante anche per il legislatore regionale, considerato che le disposizioni costituzionali non contengono indicazioni specifiche in argomento (v. art. 123 Cost.). Talune garanzie (ad es. l’obbligo di votazione articolo per articolo prima del voto finale) risulterebbero ancor più necessarie in ragione dell’articolazione monocamerale dei consigli regionali.

[2] Cfr. S. Galeotti, Contributo alla teoria del procedimento legislativo, 1957, Giuffrè, Milano, 1957, pp. 55 ss.

[3] Tutto ciò non ha tuttavia impedito a V. Di Ciolo, Procedimento legislativo, in Enc. Dir., p. 949, di sottolineare la necessità di “evitare una meccanica e automatica trasposizione nel procedimento legislativo di concetti e di problematiche propri dei procedimenti giurisdizionali e amministrativi… occorre non perdere mai di vista le caratteristiche proprie, intrinseche ed irripetibili del procedimento legislativo”.

[4] Sul ruolo dei regolamenti parlamentari e sulla riserva di regolamento, di cui si dirà oltre, v. in particolare G. Floridia, Il regolamento parlamentare nel sistema delle fonti, Milano, 1986, p. 554.

[5] La Costituzione utilizza l’espressione “disegni di legge”, ripresa dal regolamento del Senato (breviter, r.S.). Il regolamento della Camera (breviter, r.C.) fa riferimento ai “disegni” di legge per le iniziative governative e alle proposte di legge per le iniziative di deputati, utilizzando il termine “progetti di legge” per indicare entrambe le tipologie e gli atti di iniziativa popolare. Nel presente commento, salvo ove diversamente specificato, le diverse espressioni sono indifferentemente utilizzate.

[6] Il regolamento della Camera utilizza l’espressione “sede legislativa”, quello del Senato la locuzione “sede deliberante”. Nel presente commento tali espressioni sono utilizzate indifferentemente.

[7] Cfr. V. Di Ciolo, op. cit., p. 950.

[8] Sulla funzione di garanzia già espressa dall’art. 55 dello Statuto albertino, con formulazione che riecheggia l’art. 72, primo comma, Cost., v. A.A. Cervati, Art. 72, in G. Branca (a cura di), Commentario alla Costituzione, Bologna, 1985, p. 119 (in nota); A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, 2003, p. 232.

[9] Sul tema cfr. G. Lasorella, Le garanzie interne al giusto procedimento legislativo. Presidente d’Assemblea e Comitato per la legislazione, in Quad. cost., n.3/2021, pp. 531 – 550; M. Ruotolo, I controlli esterni sul giusto procedimento legislativo. Presidente della Repubblica e Corte costituzionale, ibidem, pp. 551 – 572.

[10] Sul tema, v. A. Carboni – M. Magalotti, Presenti o votanti? Il computo degli astenuti nel Parlamento italiano, in federalismi.it, n. 1/2018, pp. 1 – 31.

[11] Occorre riconoscere che non sono infrequenti i casi in cui la legge ordinaria integra i contenuti dei regolamenti parlamentari, ad es. laddove questi ultimi rinviano, a loro volta, alle disposizioni di legge vigenti per l’ammissibilità degli emendamenti concernenti materie estranee al contenuto proprio della legge finanziaria e di bilancio (ora legge di bilancio), la cui definizione è riservata alla legge rinforzata di cui all’art. 81, sesto comma, Cost. (cfr. art. 121, comma 5, r.C.; art. 128, comma 6, r.S.) o degli emendamenti che riguardino materie estranee all’oggetto proprio della legge comunitaria (ora legge europea e di delegazione europea), come definito dalla legislazione vigente (cfr. art. 126, comma 4, r.C.; art. 144-bis, comma 4, r.S.).

[12] Cfr. A.A. Cervati, Art. 72, in Branca (a cura di), Commentario alla Costituzione, Bologna, 1985, p. 111; M. Mazziotti Di Celso, Parlamento, in Enc. Dir., pp. 767 ss.

[13] Sentenza n. 9/1959 su cui si è sviluppato un ampio dibattito in dottrina, a partire da P. Barile, Il crollo di un antico feticcio, gli interna corporis, in una storica, ma insoddisfacente, sentenza: nota a sentenza Corte cost. n. 9/1959, in Giur. cost., 4/1959, pp. 240-249.

[14] Secondo uno schema che parrebbe ora applicato anche ai conflitti di attribuzione (cfr. brevi spunti in argomento nelle ordinanze della Corte costituzionale nn. 60/2020 e 186/2021).

[15] La questione era stata sollevata in quanto tale disposizione era stata approvata a seguito della fiducia posta dal Governo sulla legge di conversione, senza una specifica discussione e votazione da parte delle Camere. La Corte ha infatti rilevato che: a) l’art. 72 della Costituzione affianca al procedimento ordinario di approvazione della legge alcuni procedimenti speciali, la cui disciplina viene affidata ai regolamenti parlamentari; b) tra tali procedimenti speciali non contemplati dalla Costituzione, ma previsti e disciplinati in sede regolamentare, possono essere ricompresi anche quello relativo all’approvazione dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge nonché quello concernente la posizione della questione di fiducia da parte del Governo sull’approvazione o reiezione di emendamenti ad articoli di progetti di legge; c) nella specie, l’approvazione delle Camere si era perfettamente adeguata al rispetto delle previsioni regolamentari concernenti sia l’uno che l’altro procedimento.

[16] Le riflessioni su questa trasformazione risalgono a L. Elia, Le Commissioni permanenti nel procedimento legislativo, in Archivio giuridico Serafini, XXIX, 1961, p. 44; cfr. inoltre l’ampia analisi di C. Fasone, Sistema di Commissioni permanenti e forme di Governo, Padova, 2012, pp. V – 694.

[17] Quale che sia la modalità organizzativa prevalente o preferibile è evidente che l’effettivo dispiegamento dei poteri e delle funzioni risente delle connotazioni proprie, in ciascuna fase storica, della forma di governo e del sistema politico e dei partiti o movimenti che ne sono i protagonisti.

[18] Per un inquadramento complessivo, v. L. Elia, Commissioni parlamentari, in Enc. Dir.

[19] Cfr. sull’abbinamento tra i progetti di legge sulla medesima materia e sulla adozione del testo base o di un testo unificate dei progetti abbinati le diverse disposizioni contenute negli artt. 77 r.C. e 51 r.S.: entrambi attribuiscono un ruolo determinante alle deliberazioni in argomento delle Commissioni.

[20] Con l’intento di evitare che il Parlamento sia un “organo di registrazione di decisioni prese in altre sedi” (così A.A. Cervati, op. cit., p.123).

[21] Le Commissioni speciali costituiscono organi essenzialmente a tempo, destinati a sciogliersi alla conclusione dell’attività legislativa sugli ambiti assegnati, ritagliati da quelli di una o più Commissioni permanenti, o (come nel caso delle Commissioni speciali per l’esame dei disegni di legge di conversione, talora istituite all’avvio della legislatura nelle more della formazione delle Commissioni permanenti) al verificarsi di condizioni risolutive esterne della loro esistenza (nel caso citato, la formazione delle Commissioni permanenti).

[22] V. artt. 19 r.C. e 21 r.S., quest’ultimo con un riferimento espresso alla esigenza che la composizione stabilita di ciascuna Commissione permanente rispecchi il complessivo rapporto tra maggioranza e opposizione dell’Assemblea. Per il passaggio, a partire dal 1920, dal sistema degli uffici, con estrazione a sorte, alle commissioni permanenti su base partitica v. G.F. Ciaurro, Commissioni parlamentari. 1. Diritto costituzionale, in Enciclopedia giuridica, Roma , Istituto della enciclopedia italiana, vol. 7, 1988, pp. 1-18.

[23] Un correttivo del genere è presente con disposizione espressa nel solo regolamento del Senato (art. 21, comma 2), in base a cui i gruppi composti da un numero di senatori inferiore a quello delle Commissioni sono autorizzati a designare uno stesso senatore in tre Commissioni in modo da essere rappresentati nel maggior numero possibile di Commissioni.

[24] La delibera del Senato del 27 luglio 2022 (Riforma del Regolamento del Senato a seguito della revisione costituzionale concernente la riduzione del numero dei parlamentari), pubblicata nella G.U. del 5 agosto 2022, è infatti intervenuta tanto sulla disciplina della formazione dei gruppi quanto, per ciò che qui maggiormente interessa, sulla riduzione del numero delle Commissioni permanenti da 14 a 10 (v. nuovo art. 21 r.S.). Sulle principali questioni applicative, poste dalla revisione costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari, v. C. Tucciarelli, Organizzazione e funzionamento delle Camere: quale impatto a seguito della riduzione del numero dei parlamentari? In Riv. Trim. Sc. Ammin., 1/2022, pp. 1- 39.

[25] Si tratta, come si è accennato, di una o più Commissioni permanenti cui i progetti di legge siano stati assegnati congiuntamente oppure (caso meno frequente) di una Commissione speciale.

[26] V. artt. 72, 73, 74 e 75 r.C. che stabiliscono l’obbligo per le Commissioni di merito di esporre nella relazione per l’assemblea le ragioni del mancato recepimento dei pareri resi su taluni profili di competenza dalle Commissioni Affari costituzionali, Bilancio e programmazione, Lavoro pubblico e privato. Analogo obbligo è previsto per ulteriori pareri indicati dalla lettera circolare del Presidente della Camera del 10 gennaio 1997 sulla istruttoria legislativa nelle Commissioni. In termini equivalenti cfr. l’art. 40 r.S. che considera espressamente rinforzati taluni pareri delle Commissioni Affari costituzionali, Giustizia, Bilancio, Politiche dell’Unione Europea. I pareri obbligatori debbono essere recepiti dalle Commissioni in sede deliberante o redigente, a pena di rimessione in Assemblea dell’esame. Ulteriore rilievo e garanzie procedurali sono riservati ai pareri resi dalle Commissioni Bilancio e Affari costituzionali sui soli emendamenti approvati dalla Commissione di merito (oltre che alla preliminare richiesta al Governo di relazione tecnica da parte della Commissione bilancio), da parte della recente riforma regolamentare del 2022 (v. i nuovi commi 6-bis e 6-ter dell’art. 40 del r.S.).

[27] Previsto dall’art. 16-bis del r.C. nel 1997, il Comitato per la legislazione è stato introdotto al Senato (art. 20-bis del regolamento) dalla riforma del 2022.

[28] Il tema della qualità della legislazione si colloca entro un più ampio orizzonte, in cui sono impegnate, tra le altre, le istituzioni europee, v. da ultimo la comunicazione della Commissione europea del 2021 “Better regulation: Joining forces to make better laws”, all’indirizzo: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/better_regulation_joining_forces_to_make_better_laws_en_0.pdf.

Sull’istruttoria legislativa in Commissione v. L. Gianniti – N. Lupo, Corso di diritto parlamentare, Bologna, 2018, pp. 258 – 263.

[29] Alla Camera, al Comitato ristretto sono affidati l’ulteriore svolgimento dell’istruttoria e la formulazione delle proposte relative al testo degli articoli (art. 79, comma 9, r.C.). Al Senato, in caso di presentazione di emendamenti, la Commissione può` nominare un Comitato, composto in modo da garantire la partecipazione della minoranza, al quale affidare la redazione definitiva del testo del disegno di legge (art. 43, comma 2, r.S.).

[30] Merita rammentare che alla più puntuale scansione procedurale dell’art. 79 r.C. corrisponde nel medesimo articolo anche il principio di economia procedurale, secondo cui possono avere luogo le deliberazioni sul testo (art. 79, comma 6). Tale principio costituisce indubbiamente un contemperamento delle esigenze istruttorie, finalizzato a favorire l’osservanza dei tempi stabiliti in sede di programmazione dei lavori.

[31] Cfr. artt. 24 r.C. e 55 r.S. Merita sottolineare che, con la riforma del 2022, al Senato è stata introdotta la possibilità per la Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari di fissare il termine decorso il quale i disegni di legge iscritti nel calendario sono posti in votazione, nel testo presentato o trasmesso al Senato ovvero approvato dalla Commissione. Tale procedura non può essere richiesta per i disegni di legge per cui la Costituzione prevede la riserva di Assemblea (art. 72, ultimo comma) e per quelli di amnistia e indulto (art. 79). Il contingentamento dei tempi si rivela cruciale per la tempestiva conclusione dell’esame dei disegni di legge di conversione, rispetto a cui, al Senato (art. 78, comma 5) è prevista l’iscrizione all’ordine del giorno dell’Assemblea in tempo utile ad assicurare che la votazione finale avvenga non oltre il trentesimo giorno dal deferimento; alla Camera (art. 154) è prevista una disposizione transitoria sulla inapplicabilità del contingentamento ai disegni di legge di conversione ed è dibattuto se tale disposizione fosse riferita ai soli disegni di legge di conversione pendenti alla data della sua entrata in vigore nel 1997 oppure se il suo termine di efficacia debba corrispondere con una ulteriore modifica (finora non adottata) del regime dei tempi per l’esame dei medesimi disegni di legge. In tema, in un’occasione, il 29 gennaio 2014, la Presidenza, dopo avere preso atto che, per l’elevato numero di iscrizioni a parlare per dichiarazione di voto finale, non risultava possibile convertire il decreto-legge nel termine previsto dalla Costituzione, che scadeva il giorno stesso, e avere fatto presente, in ogni caso, che tutte le fasi del procedimento si erano svolte e che i gruppi avevano potuto già esprimere le loro posizioni in dichiarazione di voto, ha proceduto direttamente (con una decisione ampiamente contestata dai gruppi di opposizione) al voto finale per assicurare che la deliberazione dell’Assemblea sul decreto-legge  avvenisse nei termini costituzionali.

[32] Effetti analoghi all’approvazione di una questione sospensiva possono essere prodotti dalla decisione dell’Assemblea di rinviare un progetto di legge in Commissione.

[33] V. art. 95 r.S., con alcune eccezioni circa il momento della votazione degli ordini del giorno, prima dell’articolo di riferimento. Alla Camera, v. art. 88 reg.

[34] Al Senato, il ruolo è svolto dalla Sottocommissione eventualmente nominata ai sensi dell’art. 43, comma 5, reg., oltre che dal relatore. Alla Camera dal Comitato dei nove (art. 79, comma 12, reg.).

[35] Di tali pareri non si trova traccia nei regolamenti parlamentari, essendo stati introdotti in via sperimentale, da oltre venti anni, a seguito dei corrispondenti pareri delle Giunte per il regolamento della Camera (16 ottobre 2001) e del Senato (23 ottobre 2001).

[36] V. art. 102-bis r.S.; in termini simili, art. 85, comma 1-bis, e artt. 86, comma 4-bis, e 87, comma 3-bis, r.C., privo quest’ultimo della sanzione della improcedibilità, sussistendo il solo obbligo per la Presidenza di rammentare, prima della votazione dell’emendamento, il contenuto contrario del parere.

[37] V, artt. 87, comma 3, r.C. e 102, comma 2, r.S.).

[38] Alcuni procedimenti comportano regole più stringenti di ammissibilità degli emendamenti (es. gli emendamenti ai disegni di legge di conversione di decreti-legge, ai disegni di legge di delegazione europea e di legge europea, alla manovra di bilancio). Prassi applicative diverse trovano poi fondamento, almeno alla Camera, nella circolare presidenziale sull’istruttoria legislativa. Il ruolo della Commissione di merito all’interno di quest’ultima è promosso dall’ammissione in Assemblea, alla Camera, solo di emendamenti su argomenti già trattati in Commissione.

[39] I regolamenti disciplinano analiticamente le c.d. votazioni a scalare, riassuntive, per principi, e le votazioni dei soli emendamenti segnalati dai gruppi parlamentari (art. 85-bis r.C.). In argomento v. G. Piccirilli, L’emendamento nel processo di decisione parlamentare, Padova, 2008, in particolare pp. 223 – 258.

[40] Artt. 49, comma 1, r.C. e 113 r.S. Sulle modalità di voto e la forma di governo, v. C. Fusaro – S. Curreri, Voto palese, voto segreto e forma di governo in trasformazione, in Il Filangieri. Quaderno 2007, Napoli, 2008,-pp. 243-285.

[41] Alla Camera, artt. 90, commi 1 e 2; al Senato, art. 103, per il coordinamento antecedente alla votazione finale e la prassi, per quello successivo.

[42] V. ad esempio, per la sessione di bilancio, gli artt. da 119 a 123-bis r.C.e da 126 a 130 r.S. Da segnalare che l’inammissibilità degli emendamenti, in virtù dei rinvii contenuti nelle disposizioni regolamentari alla legislazione vigente, è sostanzialmente determinata dalla legge (v. art. 121, comma 5, r.C. e, per i disegni di legge collegati alla manovra di bilancio, l’art. 126-bis, comma 2-ter, r.S.: con l’inammissibilità degli emendamenti il cui oggetto sia estraneo al contenuto proprio della legge di bilancio in base alla legislazione vigente o alle regole di copertura finanziaria poste dalla medesima, si realizza una saldatura tra regolamenti parlamentari e legge che supera la tradizionale cesura tra i primi e la seconda (una cesura fondata sull’autonomia degli interna corporis). In termini affini, con il necessario coinvolgimento di tutte le Commissioni competenti per materia e con il coordinamento della Commissione Politiche dell’Unione Europea, v. la disciplina regolamentare del procedimento di esame della legge di delegazione europea e di delegazione europea (art. 126-ter r.C. e art. 144-bis r.S.).

[43] Per maggiori dettagli e l’indicazione delle eccezioni al “giudicato procedurale” che determina la delimitazione dell’oggetto della discussione a seguito della navette, cfr. C. Tucciarelli, Della navette. Letture e riletture, in Quad. cost., 2/1993, pp. 383-410; A. Riezzo, Bicameralismo e procedimento legislativo: note sulla navette, in AA. VV., Il Parlamento della Repubblica: organi, procedure, apparati, vol. 2, Roma, 2008, pp. 753 -782.

[44] In argomento è intervenuto il messaggio di rinvio del Presidente della Repubblica Ciampi (XIV leg., doc. I, n. 6, 16 dicembre 2004), cui hanno fatto seguito alcune esternazioni del Presidente Napolitano. Corte cost. n. 32/2014 ha rilevato, problematicamente, che la presentazione in aula da parte del Governo di un maxi-emendamento al disegno di legge di conversione non ha consentito alle Commissioni di svolgere in Senato l’esame in sede referente richiesto dal primo comma dell’art. 72 Cost. La questione di fiducia su maxiemendamenti configura una “problematica prassi” (Corte cost. n. 251/2014). In definitiva si tratta di valutare se (e fino a che punto) la specialità del procedimento per il voto di fiducia (rito abbreviato ex art. 72, secondo comma) consenta di comprimere le garanzie proprie del procedimento ordinario ex art. 72, primo comma., pur in assenza di una nozione univoca e costituzionalmente rilevante di “articolo”. La questione, in uno con la definizione del rapporto di specialità all’interno della Carta costituzionale, investe l’estensione stessa della rappresentanza parlamentare e i limiti della razionalizzazione della forma di governo di cui all’ordine del giorno Perassi. V. più diffusamente, in tema, F. Frattini, Commento dell’art. 94 Cost., in questa raccolta.

[45] In quel caso, il prolungamento della procedura negoziale tra il Governo e la Commissione Europea aveva fatto venir meno, ad avviso dei promotori del conflitto di attribuzione, anche l’ultimo presidio delle prerogative parlamentari: la sostanziale corrispondenza tra il contenuto del maxiemendamento, su cui poi è stata posta la questione di fiducia, e il testo fino a quel momento elaborato in sede parlamentare. V. N. Lupo, Il Parlamento italiano nel calendario comune di bilancio in Amministrazione in cammino, 25 settembre 2020, p. 7.; D. De Lungo, Tendenze e prospettive evolutive del maxiemendamento nell’esperienza della XV e della XVI legislatura, in Rivista AIC, 3, 2013, pp. 3 ss. Di segno leggermente diverso l’ordinanza n. 149/2016, con cui la Corte aveva dichiarato l’inammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzioni tra poteri proposto da alcuni senatori avverso talune decisioni assunte nel corso dell’esame dei disegni di legge sulle unioni civili.

[46] Gli elementi che portano a escludere, ad avviso della Corte, un abuso del procedimento legislativo tale da ingenerare violazioni manifeste delle prerogative costituzionali dei parlamentari sono, nel caso di specie: la lunga interlocuzione con le istituzioni dell’Unione europea (che aveva portato a una rideterminazione dei saldi complessivi della manovra), il (seppur parziale) recepimento nel nuovo testo del maxiemendamento dei lavori parlamentari svoltisi fino a quel momento, l’applicazione di norme previste dal regolamento del Senato e senza una integrale preclusione della discussione su testi confluiti almeno in parte nella versione finale.

[47] Cfr. C. Tucciarelli, Procedure finanziarie e integrazione europea: l’inesorabile trasformazione del Parlamento nell’inerzia dei regolamenti in V. Lippolis (a cura di), A cinquant’anni dai Regolamenti parlamentari del 1971: trasformazioni e prospettive – Il Filangieri Quaderno 2021, Jovene, Napoli, 2021, p. 177, secondo cui “Il prudente riconoscimento, da parte della Corte, della tutela costituzionale delle prerogative dei singoli parlamentari costituisce un monito implicito al rispetto di un nucleo inviolabile da tutelare, nella decisione parlamentare di bilancio”.

[48] In tal senso l’interpretazione di Costantino Mortati all’Assemblea costituente, v. F. Falzone, F. Palermo. F. Cosentino (a cura di), La Costituzione della Repubblica italiana, Milano, 1991, p. 211. Anche la procedura abbreviata del secondo comma sarebbe quindi da considerare “procedura normale”.

[49] Diversamente, ritiene che la nozione di urgenza consenta anche la semplificazione ed elisione di alcuni momenti della fase normale P. Passaglia, Art. 72 in F. Clementi, L. Cuocolo, F. Rosa, G.E. Vigevani (a cura di), La Costituzione italiana. Commento articolo per articolo, vol II, Bologna, Mulino, 2018, p. 103. Se ne dovrebbe dedurre che alcune fasi non necessarie (in quanto non previste dalla Costituzione) potrebbero essere sacrificate in nome dell’urgenza (ad esempio, la fase di presentazione ed esame degli ordini del giorno). Tale soluzione presuppone, in linea teorica, l’esistenza di disposizioni regolamentari ad hoc, allo stato assenti.

[50] Cfr. L. Mazzoni Honorati, Diritto parlamentare, 2005, Torino, pp. 188-189.

Alla Camera, v. l’art. 69 che, su iniziativa qualificata (Governo, un presidente di gruppo o dieci deputati) e per un numero limitato di progetti per ogni programma dei lavori, riserva alla Conferenza dei presidenti di gruppo la deliberazione d’urgenza, a maggioranza dei tre quarti della consistenza complessiva dei gruppi o, in mancanza, alla deliberazione dell’Assemblea; nonostante la Costituzione non contenga clausole di esenzione dalla dichiarazione di urgenza, questa non può essere dichiarata per i progetti di legge costituzionale e per i progetti di legge riguardanti questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica riferite ai diritti previsti dalla prima parte della Costituzione (v. art. 69, comma 3, r.C.). L’art. 81 prevede il dimezzamento da due mesi a un mese del termine per riferire all’Assemblea (fermo restando il termine di 15 giorni per i disegni di legge di conversione). L’art. 92 consente l’assegnazione a Commissione in sede legislativa dei progetti che presentino particolare urgenza (oltre ai progetti di legge che riguardino questioni che non abbiano speciale rilevanza di ordine generale). L’art. 107 stabilisce che, qualora nei primi sei mesi dall’inizio della legislatura sia presentato un progetto di legge che riproduca l’identico testo di un progetto approvato dalla Camera nella precedente legislatura, l’Assemblea, quando ne dichiari l’urgenza, può fissare, su richiesta del Governo o di un presidente di Gruppo, un termine di quindici giorni alla Commissione per riferire.

Al Senato (dove il Presidente dispone, in base all’art. 44 reg., del potere di ridurre il termine di due mesi per la relazione all’Assemblea della Commissione su un progetto di legge), spetta all’Assemblea, su impulso di almeno dieci senatori, deliberare l’urgenza e fissare il termine per l’inizio dell’esame in Assemblea (v. art. 77 reg.). Per i disegni di legge, ripresentati nei primi sei mesi della legislatura nello stesso testo di un progetto approvato nella precedente legislatura, su impulso del Governo o di dieci senatori, l’Assemblea può dichiarare l’urgenza (inserimento nel primo calendario di Assemblea successivo a quello della deliberazione) e adottare una procedura abbreviata (discussione in Assemblea limitata ai soli interventi del relatore, del rappresentante del Governo, e dei proponenti di emendamenti, salve le dichiarazioni di voto) (art. 81). Il regolamento del Senato non prevede clausole di esclusione di alcuni progetti di legge dalla dichiarazione di urgenza.

Si noti che la riforma del regolamento del Senato del 2022 ha introdotto all’art. 55, comma 5, del regolamento alcune disposizioni in base a cui la Conferenza dei presidenti di gruppo può stabilire il termine decorso il quale i disegni di legge in calendario sono posti in votazione nel testo presentato o trasmesso al Senato o approvato dalla Commissione. L’Assemblea delibera sulla decisione della Conferenza. Tale procedura non può essere adottata per i disegni di legge per cui l’art. 72, quarto comma, Cost. prevede la riserva di Assemblea e per quelli di amnistia e indulto. In tal modo pare delinearsi una nuova figura di procedimento abbreviato. Deve intendersi, secondo una lettura conforme all’art. 72, primo comma, Cost., che, una volta scaduto il termine di conclusione in precedenza deliberato, debbano comunque essere assicurate le votazioni su ciascun articolo oltre, ovviamente, alla votazione finale.

[51] Sul tema v. L. Elia, Commissioni parlamentari, cit., p. 8; U. Zampetti, Il procedimento legislativo, in Rass. Parlam., 1/2001, pp. 133 – 135; G. Tarli Barbieri, Le leggi in Commissione nell’esperienza repubblicana: la sede deliberante tra quadro costituzionale e prassi applicativa, in AA. VV., Scritti in onore di Gaetano Silvestri, Torino, 2016, pp. 2363 – 2386. Per gli sviluppi più recenti dell’attività legislativa delle Commissioni, v. E. Longo, La funzione legislativa (e il rapporto maggioranza-opposizione), in Rass. Dir. pubbl. eur., n. 1/2019, pp. 19 ss.; G. Mobilio, Il procedimento legislativo nella XVII legislatura: spunti ricostruttivi e distanze dal modello costituzionale, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2018, disponibile in: http://www.osservatoriosullefonti.it.

[52] A.A. Cervati, op. cit., p. 155., Non vi sono tuttavia evidenze che il carattere spesso circoscritto della legislazione sia venuto meno in concomitanza con il minore ricorso alla sede decentrata per l’approvazione delle leggi. Al contrario, rileva U. Zampetti, op. cit., p. 134, che la parte più rilevante della legislazione in Commissione è costituita da una legislazione di riforma e le “leggine” diventano una quota residuale, anche dal punto di vista quantitativo.

[53] Diversamente, i regolamenti non hanno finora esercitato la facoltà loro consentita dall’art. 11 della legge costituzionale n. 3/2001, relativo al procedimento legislativo in materie di rilievo regionale e all’integrazione con rappresentanti di Regioni ed enti locali della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Per i rapporti tra riserva di regolamento parlamentare e i vincoli costituzionali, si rinvia alle annotazioni già svolte in precedenza e alla giurisprudenza costituzionale in materia citata.

[54] Il maggior rilievo delle sedi decentrate dovrà poi misurarsi con le rilevanti modifiche organizzative e funzionali indotte dalla riduzione del numero dei senatori.

[55] V. P. Passaglia, cit., p. 105.

[56] In dottrina è stata diversamente qualificato il tertium genus in questione come sede referente rafforzata o (per la disciplina del Senato anteriore al 2017) come sede deliberante attenuata. Cfr. R. Dickmann, Procedimento legislativo e coordinamento delle fonti, Roma, 1997, p. 302

[57] Come si è visto, da ciò deriva l’esercizio, da parte della Corte costituzionale, del potere di accertare, caso per caso, se la formulazione data al testo legislativo coordinato si sia mantenuta nei limiti nei quali il coordinamento è stato autorizzato.

[58] Art. 96, comma 6, r.C. e art. 35, comma 1, r.S.

[59] Cfr. P. Passaglia, Art. 72 in Enc. Giur., p. 1397.

[60] Per la prima tesi, cfr. ad es. S. Cicconetti, La revisione della Costituzione, Padova, 1972, pp. 66 ss.; per la seconda tesi, cfr. ad es. A.A. Cervati, cit., pp. 164 – 166.

[61] La Corte ha escluso infatti l’opzione sostanziale, volta a ricomprendere nella riserva di Assemblea tutte le leggi che, seppure ordinarie, per la sostanza siano da considerare comprese nella materia anzidetta; ha disatteso l’argomento fondato sulla diversa dizione usata nei due testi legislativi (rispettivamente, “disegni di legge in materia costituzionale”, all’art. 72, e “leggi costituzionali”, all’art. 138), assegnando scarsa importanza della diversità di formulazione e rilevando che le due disposizioni svolgano una distinta funzione (disciplina del procedimento legislativo nell’art. 72 e garanzie che circondano le leggi costituzionali, nell’art. 138). Ha sottolineato la Corte che la riserva di Assemblea non opera quindi per le leggi ordinarie, per le quali le Camere possono avvalersi anche della procedura decentrata, “ovviamente con quelle cautele rispondenti all’esigenza che l’atto legislativo sia, per quanto possibile, sottoposto all’esame dell’Assemblea, con la pubblicità che il regolamento stabilisce” (un inciso che conferma ancora il carattere eccezionale della sede decentrata).

[62] Artt. 71, comma 2 (per l’esame delle leggi rinviate alle Camere dal Presidente della Repubblica), 92 e 96-bis r.C. (quest’ultimo per l’esame dei disegni di legge di conversione) e art. 35 r.S. (che espressamente prevede la riserva di Assemblea, oltre che per le materie di cui all’art. 72, quarto comma, per i disegni di legge di conversione, le leggi rinviate dal Capo dello Stato e, diversamente da quanto previsto dal regolamento della Camera all’art. 123-bis, comma 1, i disegni di legge collegati alla manovra finanziaria). Più in generale, la questione riguarda la possibilità di identificare la riserva di Assemblea con la riserva di legge formale, su cui v. P. Passaglia, cit., p. 1397.

[63] Art. 126-ter r.C. e art. 144-bis r.S.: la specialità del procedimento cui compartecipano tutte le Commissioni permanenti e l’espresso e specifico riferimento alla relazione per l’Assemblea inducono a escludere la possibilità della sede decentrata, oltre che per la legge di delegazione europea, anche per la legge europea.

[64] E’ questa la tesi di A. Manzella, op. cit., p. 306, che fa derivare la riserva di Assemblea per tali progetti di legge dal divieto di voto segreto in Commissione (divieto generalizzato, salvo che per le votazioni riguardanti persone).

[65] A ben vedere, il tema della qualità dei testi legislativi, sia sostanziale sia formale, retroagisce alla fase anteriore (estranea all’art. 72 Cost.) della progettazione legislativa. Al riguardo sono sempre valide le considerazioni di M. Patrono, Procedimento legislativo, in Nov. Dig. It. – App., pp. 1348 ss.

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Claudio Tucciarelli è nato a Firenze nel 1962; laureato con 110 e lode in Giurisprudenza; consigliere di Stato, già consigliere parlamentare della Camera dei deputati dal 1988 al 2019, capo del Dipartimento per le riforme istituzionali della Presidenza del Consiglio (2001-2006 e 2008-2011), Vicesegretario generale della Presidenza del Consiglio (2018 – 2019); componente della Corte federale di appello della FIGC e della Commissione di garanzia e controllo di AGCOM.

Ha collaborato alla cattedra di diritto amministrativo (Università di Firenze, Giurisprudenza); tiene lezioni e relazioni presso università e centri di ricerca su temi di diritto parlamentare, costituzionale, finanza regionale e locale, diritto amministrativo; è componente del Comitato scientifico del Centro studi sul Parlamento (CESP) della Luiss e della Fondazione CERM.

Autore di oltre sessanta scritti di diritto parlamentare, costituzionale e federalismo fiscale. Tra le più recenti pubblicazioni: curatore con F. Pammolli di “Il costo dei diritti”, Bologna, Il Mulino, 2021, pp. 184; Organizzazione e funzionamento delle Camere: quale impatto a seguito della riduzione del numero dei parlamentari? in Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione, 1/2022; Il Consiglio di Stato e le regole tecniche sulla redazione degli atti normativi, in Osservatorio sulle fonti, n. 1/2022.