L’articolo affronta un profilo particolarmente attuale della riforma della magistratura onoraria: il rapporto tra limite legislativo del terzo, poteri regolativi del Consiglio Superiore della Magistratura e assenza di una disciplina attuativa espressa. La questione non è soltanto teorica. L’indeterminatezza del parametro di calcolo incide direttamente sulla distribuzione dei carichi di lavoro negli uffici giudiziari e rischia di produrre effetti organizzativi difficilmente sostenibili per magistrati professionali, magistrati onorari, personale di cancelleria e Ufficio per il Processo. In questa prospettiva, il contributo intende segnalare alla riflessione associativa e istituzionale la necessità di un intervento normativo integrativo che consenta al CSM di operare entro una base legislativa chiara, evitando tanto la paralisi applicativa quanto una supplenza para-normativa priva di fondamento espresso.

Le decisioni para-normative del CSM e il limite del terzo nella magistratura onoraria

1. La questione: decisioni para-normative e fondamento legislativo

Il tema delle decisioni para-normative del Consiglio Superiore della Magistratura si pone sullo sfondo degli artt. 104 e 105 Cost., che fondano l’autonomia della magistratura e attribuiscono al CSM, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le decisioni riguardanti assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari dei magistrati, nonché dell’art. 110 Cost., che riserva al Ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, ferme le competenze del Consiglio.

La questione non riguarda l’ordinaria attività amministrativa o organizzativa del Consiglio, ma il confine tra applicazione della legge, integrazione tecnica della disciplina primaria e vera costruzione del contenuto operativo della norma. È in tale zona di confine che si colloca il nodo delle decisioni para-normative prive di una base legislativa espressa.

Il punto da verificare è se il CSM possa, in assenza di una specifica attribuzione normativa, costruire il criterio applicativo necessario per rendere operante un precetto legislativo che impone un limite, ma non disciplina il procedimento di determinazione del parametro cui quel limite rinvia. Il tema si innesta anche sull’art. 106, secondo comma, Cost., che consente la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli e conferma, proprio per tale ragione, la necessità di mantenere distinta la magistratura onoraria dalla magistratura professionale.

In sintesi, il nodo non riguarda la possibilità per il CSM di adottare criteri organizzativi generali, ma la possibilità di costruire il parametro applicativo di un limite legislativo in assenza di una base legislativa espressa.

2. L’art. 11 del d.lgs. n. 116 del 2017: il limite quantitativo e la lacuna del parametro

La questione assume particolare rilievo con riferimento all’art. 11 del d.lgs. 13 luglio 2017, n. 116, recante la riforma organica della magistratura onoraria. La disposizione, nel disciplinare criteri e limiti di assegnazione degli affari ai giudici onorari di pace, pone un limite quantitativo: i procedimenti assegnati al giudice onorario non possono superare il terzo del numero medio nazionale dei procedimenti pendenti per ciascun magistrato professionale.

La norma va letta nel quadro complessivo del d.lgs. n. 116 del 2017 e, in particolare, delle disposizioni che regolano l’organizzazione dell’ufficio del giudice di pace, l’inserimento dei giudici onorari nell’ufficio per il processo, la loro eventuale destinazione nei collegi civili e penali e le ipotesi di supplenza e applicazione. In tale sistema, l’art. 11 introduce il principale limite quantitativo all’assegnazione dei procedimenti.

Ciò che manca, tuttavia, è la disciplina del parametro. Il legislatore richiama la media nazionale, ma non stabilisce come essa debba essere costruita, quale fonte statistica debba essere utilizzata, quale periodo temporale debba essere considerato, se il dato debba essere distinto per settore o funzione, né come debbano essere trattate le differenze tra uffici, pendenze, sopravvenienze e attività collegiale.

La lacuna, pertanto, non consiste nell’assenza del dato numerico. I dati possono essere acquisiti. La lacuna riguarda la regola giuridica che consente di trasformare quei dati nel parametro normativo cui l’art. 11 collega il limite quantitativo. Il rischio, in termini di tecnopolitica, è che una scelta propriamente normativa venga surrettiziamente sostituita da automatismi statistici o flussi informativi, mentre la determinazione del criterio resta affidata alla mediazione legislativa e alle procedure costituzionali della decisione politica.

Affinché la soglia del terzo possa operare concretamente, occorre stabilire come si individui il parametro di riferimento: quali procedimenti considerare, quale arco temporale utilizzare, quale fonte statistica assumere, come trattare le differenze tra uffici, sezioni, materie e pendenze, e quale rapporto vi sia tra dato nazionale e concreta organizzazione locale.

In questo senso, il punto non è rimettere al CSM la determinazione del limite — che resta fissato dalla legge — ma individuare criteri applicativi che ne rendano possibile l’attuazione senza arbitrarietà. Anche nella costruzione del parametro, il diritto e la scelta politico-legislativa restano il presidio contro ogni riduzionismo tecnico-statistico.

3. L’assenza di precedenti specifici sul limite del terzo

Con riferimento specifico al limite del terzo, non risultano, allo stato, decisioni consiliari generali e verificabili nelle quali il CSM abbia individuato in modo stabile il criterio di calcolo della media nazionale dei procedimenti pendenti per ciascun magistrato professionale.

Non risulta, in particolare, un precedente nel quale il Consiglio abbia stabilito se la media debba essere costruita sulle sole pendenze o anche sulle sopravvenienze, se debba essere distinta per settore civile o penale, se debba riferirsi a tutti i magistrati professionali o a categorie omogenee, se debba tenere conto dell’attività collegiale, né quale arco temporale debba assumersi come riferimento.

Tale assenza non consente di individuare, allo stato, una soluzione consiliare consolidata. Resta dunque centrale il tema del fondamento normativo di una eventuale decisione para-normativa del CSM in materia di determinazione del parametro nazionale.

I precedenti esaminati sono dunque analoghi per struttura, ma non decisivi per soluzione: mostrano la capacità regolatoria del CSM, non il potere di costruire un parametro legislativo privo di metodologia normativa.

4. La regola comune dei precedenti analoghi: una base normativa sempre riconoscibile

I casi analoghi individuabili nell’esperienza consiliare mostrano un dato comune: il CSM esercita frequentemente poteri regolatori, ma lo fa normalmente in presenza di una base normativa, più o meno ampia, più o meno indeterminata, comunque riconoscibile nella fonte primaria.

In tali ipotesi la legge attribuisce al Consiglio un potere autorizzativo, organizzativo, tabellare o direttivo, lasciando indeterminati i criteri di esercizio. La decisione consiliare assume allora carattere para-normativo in senso ampio, perché rende uniforme e prevedibile l’esercizio di un potere che la fonte primaria ha già conferito.

La differenza rispetto all’art. 11 del d.lgs. n. 116 del 2017 è evidente: in quella disposizione non sembra esservi una base normativa che attribuisca al CSM il potere di determinare la metodologia di calcolo della media nazionale. Vi è, piuttosto, un limite legislativo già posto, ma privo della disciplina tecnica necessaria per individuare il parametro su cui il limite opera.

I casi che seguono sono quindi utili non perché risolvano direttamente la questione dell’art. 11, ma perché consentono di individuare il tratto comune delle decisioni consiliari a contenuto regolatorio: l’esistenza di una base normativa riconoscibile.

5. Il primo precedente analogo: gli incarichi extragiudiziari dei magistrati

Un primo caso parzialmente analogo è rappresentato dalla disciplina degli incarichi extragiudiziari dei magistrati. L’art. 16 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, sull’ordinamento giudiziario, vieta ai magistrati di assumere pubblici o privati impieghi od uffici, di esercitare industrie, commerci o libere professioni, e prevede che essi non possano accettare incarichi di qualsiasi specie né assumere funzioni arbitrali senza l’autorizzazione del Consiglio Superiore della Magistratura.

La previsione ha una precisa cornice storica. Nel modello dello Statuto Albertino, il magistrato era ancora concepito come funzionario regio o governativo, inserito in una struttura burocratica dipendente dall’esecutivo e sottoposto al controllo del Ministro della giustizia.

Con le riforme di inizio Novecento si avvia una prima transizione verso forme di autonomia della magistratura, ma è nel periodo culminato nel r.d. n. 12 del 1941 che l’ordinamento giudiziario viene razionalizzato secondo una logica statuale accentrata. In tale quadro, divieti e incompatibilità, compresi quelli relativi agli incarichi extragiudiziari, rispondono sia all’esigenza di ordinare l’apparato giudiziario sia a quella di mantenere un penetrante controllo ministeriale.

Con la Costituzione del 1948 e, poi, con l’istituzione del CSM, il baricentro muta radicalmente: la soggezione soltanto alla legge, l’indipendenza e l’imparzialità della funzione trasformano limiti e incompatibilità da strumenti di controllo governativo in garanzie ordinamentali. Il sistema passa così da un modello burocratico-amministrativo a un assetto fondato sul bilanciamento tra indipendenza esterna, autonomia ordinamentale e responsabilità del magistrato.

La norma primaria attribuisce dunque al CSM un potere autorizzativo coerente con il progressivo spostamento del baricentro dal controllo ministeriale al governo autonomo della magistratura, ma non detta in modo analitico tutti i criteri di esercizio di tale potere. Proprio su questo spazio si innesta la circolare n. 22581 del 9 dicembre 2015, con la quale il Consiglio ha disciplinato gli incarichi extragiudiziari, fissando criteri e limiti per la loro autorizzazione.

La circolare subordina l’assunzione di incarichi esterni al preventivo assenso del CSM e ne verifica la compatibilità con il regolare esercizio della funzione giudiziaria, la ragionevole durata dei processi, l’indipendenza, l’imparzialità e il prestigio dell’ordine giudiziario. Sono esclusi gli incarichi idonei a generare conflitti di interesse, anche solo apparenti, o a coinvolgere il magistrato nell’amministrazione attiva dell’ente conferente; le autorizzazioni sono inoltre temporalmente delimitate e soggette a rivalutazione per gli incarichi di maggiore durata.

L’analogia consiste nella costruzione, da parte del CSM, di criteri generali idonei a rendere prevedibile e uniforme l’esercizio di un potere. Il punto di distacco è tuttavia netto: nel caso degli incarichi extragiudiziari il potere autorizzativo è espressamente attribuito dalla legge; nel caso dell’art. 11 manca una base normativa espressa per la determinazione del parametro nazionale.

6. Il secondo precedente analogo: i criteri di priorità nella trattazione degli affari penali

Un secondo caso è costituito dai criteri di priorità nella trattazione degli affari penali. Con la risoluzione del 9 luglio 2014, il CSM ha affrontato il problema del sovraccarico dei procedimenti penali e della conseguente necessità di governare l’ordine di definizione dei processi secondo criteri trasparenti, oggettivi e predeterminati, in raccordo con l’art. 132-bis disp. att. c.p.p., così da evitare sia decisioni affidate alla valutazione caso per caso del singolo magistrato, sia la casualità nella trattazione degli affari.

La delibera esclude comunque che possano essere ammessi accantonamenti di procedimenti destinati automaticamente all’estinzione. Le priorità ulteriori rispetto a quelle legali devono essere individuate mediante atti di indirizzo del capo dell’ufficio, da adottare in sede di formazione delle tabelle e delle tabelle infradistrettuali, con successivo aggiornamento annuale nel programma di gestione dei procedimenti penali.

La successiva delibera del 22 dicembre 2021 precisa che, per gli uffici requirenti, i criteri di priorità possono riguardare sia l’individuazione delle tipologie di procedimenti da trattare in via anticipata o postergata, sia indicazioni generali sull’uso degli istituti deflattivi. Tali direttive orientano i magistrati dell’ufficio, ferma la possibilità di deroghe motivate in relazione al caso concreto, previa interlocuzione con il Procuratore.

I protocolli tra uffici requirenti e giudicanti possono riguardare la scansione temporale della trattazione dei procedimenti e le soluzioni organizzative funzionali a una definizione più celere ed efficiente, nel quadro di una necessaria interlocuzione tra gli uffici. Tuttavia, tali strumenti non possono incidere direttamente su scelte propriamente giurisdizionali in assenza di un adeguato fondamento normativo primario.

Infine, la delibera del 3 maggio 2023 conferma che la materia resta regolata dalle precedenti delibere consiliari, tenendo conto della disciplina transitoria introdotta dall’art. 88-bis d.lgs. n. 150 del 2022, in attesa dell’intervento del legislatore ordinario e del successivo intervento del CSM per la definizione dei principi generali cui il Procuratore dovrà attenersi nel progetto organizzativo dell’ufficio.

Le risoluzioni mirano a superare il rischio che la trattazione degli affari dipenda dalla casualità o da scelte discrezionali del singolo magistrato, valorizzando i parametri legali già previsti per la formazione dei ruoli di udienza e richiedendo ai dirigenti degli uffici di esplicitare, nell’organizzazione tabellare e nei programmi di gestione, criteri capaci di razionalizzare le risorse disponibili e rendere prevedibile l’azione giudiziaria. In tale prospettiva, il CSM promuove anche un coordinamento trasparente tra uffici requirenti e giudicanti, al fine di evitare distorsioni nell’esercizio dell’azione penale e nella selezione dei procedimenti da trattare con priorità[1].

La differenza consiste nel tipo di integrazione richiesta al CSM. Nel caso dell’art. 132-bis disp. att. c.p.p., la legge ha già compiuto una parte essenziale della scelta normativa, individuando alcune priorità legali e consentendo che l’organizzazione giudiziaria le renda effettive e coordinabili con il carico concreto degli uffici. Il CSM, quindi, non crea il parametro, ma disciplina il modo in cui priorità già previste dalla legge devono essere tradotte nell’organizzazione degli uffici. Nel caso del limite del terzo, invece, la legge rinvia a un dato quantitativo — la media nazionale — senza spiegare come quel dato debba essere costruito. Nei criteri di priorità penale il CSM integra l’organizzazione; nel limite del terzo rischierebbe di integrare la norma.

7. Il terzo precedente analogo: la disciplina tabellare degli uffici giudicanti

Un terzo ambito rilevante è costituito dalla circolare sulle tabelle degli uffici giudicanti per il quadriennio 2026/2029. La circolare interviene sulla programmazione e sulla procedura tabellare, introducendo strumenti di maggiore uniformità, digitalizzazione e prevedibilità organizzativa.

Nel quadro delle innovazioni introdotte dalla legge n. 71 del 2024, essa prevede una programmazione quadriennale, modelli standard e digitali, termini procedurali più definiti per l’intervento dei Consigli giudiziari e del CSM, nonché meccanismi di accelerazione procedimentale. Sul piano dei carichi di lavoro, valorizza l’analisi di flussi, sopravvenienze e pendenze, anche in relazione alla sostenibilità dei ruoli, all’apporto dell’Ufficio per il Processo e all’equilibrio tra sezioni ordinarie e specializzate.

Il rilievo del precedente sta dunque nella capacità del CSM di chiarire e standardizzare criteri organizzativi entro un settore già coperto da una fonte primaria. In tale prospettiva, anche il carico di lavoro viene considerato attraverso il riferimento alla somma di pendenze iniziali e sopravvenienze nel periodo, con possibili modalità di analisi rapportate alla pianta organica teorica ed effettiva[2].

Questo precedente dimostra che il CSM, nell’ambito del potere tabellare, elabora criteri applicativi, chiarisce concetti organizzativi e orienta gli uffici verso modalità uniformi di costruzione dei dati. Anche qui, tuttavia, la base normativa esiste: la materia tabellare trova fondamento negli artt. 7-bis e 7-ter del r.d. n. 12 del 1941, oltre che nelle attribuzioni generali del CSM di cui all’art. 105 Cost. L’analogia con il limite del terzo è quindi solo parziale, perché l’art. 11 non attribuisce espressamente al CSM il potere di definire i criteri di calcolo della media nazionale.

8. Il quarto precedente analogo: supplenze, assegnazioni, applicazioni e magistrati distrettuali

Un ulteriore ambito è rappresentato dalla circolare in materia di supplenze, assegnazioni, applicazioni e magistrati distrettuali. La disciplina consiliare ha razionalizzato una pluralità di strumenti destinati a fronteggiare difficoltà organizzative degli uffici, distinguendo tra assenze temporanee, vacanze di organico, esigenze di potenziamento e trasferimenti ad altra posizione tabellare o ad altro ufficio.

Il CSM ha così ordinato istituti già presenti nell’ordinamento, costruendo una progressione di strumenti utilizzabili, dalle risorse interne fino all’applicazione extradistrettuale come extrema ratio, e classificando gli interventi in funzione del tipo di esigenza organizzativa da fronteggiare.

L’analogia consiste nella capacità del CSM di offrire una disciplina coerente e sistematica per l’utilizzo di strumenti organizzativi in presenza di difficoltà applicative. La differenza, ancora una volta, è che in tale materia il Consiglio coordina e razionalizza istituti previsti dall’ordinamento; non crea il criterio costitutivo di un parametro quantitativo fissato dalla legge e rimasto privo di metodologia legale[3].

9. La linea di confine: base normativa indeterminata e assenza di fondamento espresso

Dai precedenti esaminati emerge una linea di fondo. Il CSM può adottare decisioni para-normative quando la fonte primaria gli attribuisce un potere e gli lascia uno spazio di regolazione. Tale spazio può essere ampio, persino molto ampio, ma resta pur sempre una base normativa, anche implicita o strutturale, radicata nella disciplina legislativa dell’istituto.

Nel limite del terzo, invece, il precetto normativo dell’art. 11 del d.lgs. n. 116 del 2017 pone direttamente un limite quantitativo: l’assegnazione dei procedimenti ai giudici onorari di pace non può superare il terzo del parametro riferito ai magistrati professionali, individuato dalla legge attraverso il rinvio alla media nazionale.

La norma non contiene, però, un fondamento espresso che consenta al CSM di stabilire come la media nazionale debba essere costruita. Da qui la specificità del problema: nei precedenti analoghi il Consiglio esercita un potere regolatorio conferito o presupposto dalla legge; nell’art. 11, invece, il Consiglio dovrebbe individuare il criterio costitutivo del parametro necessario per applicare un limite legislativo.

10. La funzione para-normativa del CSM e il limite del terzo nell’assegnazione ai giudici onorari di pace

La stagione riformatrice avviata con le proposte riconducibili alla c.d. riforma Bonafede muoveva da un’esigenza comprensibile: ricondurre entro la fonte primaria settori nei quali, nel tempo, il Consiglio Superiore della Magistratura aveva esercitato un ruolo regolativo incisivo attraverso circolari, direttive, risoluzioni e altri atti di autovincolo.

Tuttavia, se la legge pretende di disciplinare ogni passaggio dell’organizzazione giudiziaria, sino a predeterminare in modo rigido criteri, parametri e modalità applicative, il rischio è quello di svuotare le competenze costituzionali del CSM. Il potere consiliare non può essere concepito come semplice esecuzione amministrativa della volontà legislativa, perché l’autogoverno richiede capacità di regolazione, adattamento e gestione delle concrete esigenze degli uffici giudiziari.

L’estremo opposto, tuttavia, rischia a sua volta di oltrepassare il limite costituzionale, se l’autonomia del CSM viene intesa come trasformazione della riserva di legge in una sorta di riserva di disciplina in favore dello stesso Consiglio. La riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario non può essere svuotata attraverso il ricorso a una normazione consiliare di fatto, non tipizzata e non chiaramente fondata in una previsione legislativa. La funzione «para-normativa» del CSM, pur storicamente sviluppatasi per colmare le lacune di una legislazione primaria spesso frammentaria e incompleta, non può divenire un potere regolativo autosufficiente, sottratto a criteri, limiti e fondamento stabiliti dalla fonte primaria.

La soluzione proposta dalla «Commissione Luciani» tenta di superare entrambe le impostazioni estreme. Da un lato, evita che la legge disciplini ogni dettaglio fino a svuotare le competenze costituzionali del CSM; dall’altro, non accetta che l’autonomia consiliare resti affidata a una prassi para-normativa non pienamente tipizzata. La proposta consiste nel riconoscere espressamente al CSM una «autonomia normativa» destinata ad attuare la legge e i decreti legislativi delegati. In questa prospettiva, la fonte primaria continuerebbe a fissare criteri, principi e limiti, mentre il CSM potrebbe adottare atti generali di regolazione attuativa, dotati di un fondamento legislativo esplicito.

È proprio questa impostazione che consente di leggere criticamente il problema posto dall’art. 11 del d.lgs. n. 116 del 2017. La norma, nell’individuare il parametro del «terzo», pone direttamente un limite quantitativo: l’assegnazione dei procedimenti ai giudici onorari di pace non può superare il terzo del parametro riferito ai magistrati professionali, individuato dalla legge attraverso il rinvio alla media nazionale. Il legislatore, dunque, introduce un vincolo numerico rigido, ma non accompagna tale previsione con una delega mirata che consenta al CSM di produrre regole generali attuative attraverso circolari, direttive, risoluzioni o altri atti di autovincolo.

Ne deriva una zona di indeterminazione legislativa. Da un lato, esiste un limite quantitativo posto dalla fonte primaria; dall’altro, manca uno spazio normativo espresso entro il quale il CSM possa chiarire, modulare e rendere concretamente applicabile quel limite in rapporto alle diverse realtà organizzative degli uffici giudiziari. Nel tema specifico dell’art. 11 del d.lgs. n. 116 del 2017, quindi, il legislatore ha fissato il vincolo del terzo, ma non ha attribuito al Consiglio una potestà regolativa attuativa sufficientemente tipizzata, capace di trasformare quel parametro in regole generali coerenti, verificabili e adattabili alle esigenze dell’autogoverno.

11. La necessità di un intervento legislativo integrativo

La soluzione più lineare appare dunque quella di un intervento legislativo integrativo, anche mediante decretazione d’urgenza ai sensi dell’art. 77 Cost., ove ne ricorrano i presupposti di necessità e urgenza, volto a individuare i criteri di costruzione della media nazionale e, se ritenuto opportuno, ad attribuire espressamente al CSM il potere di adottare la disciplina secondaria necessaria per rendere operativo l’art. 11 del d.lgs. n. 116 del 2017.

L’intervento dovrebbe rendere effettivo il limite quantitativo del terzo a tutela dei giudici onorari ed evitare squilibri tra i loro ruoli e quelli dei magistrati togati, poiché la lacuna del parametro legislativo non può essere governata dai soli flussi statistici né da decisioni isolate del CSM.

Un intervento di questo tipo consentirebbe di evitare che il Consiglio debba assumere una decisione para-normativa in assenza di una base legislativa espressa, esponendo il sistema al rischio di contestazioni sul fondamento del potere esercitato. Al tempo stesso, permetterebbe al CSM di adottare una disciplina generale, trasparente e verificabile, idonea a rendere effettivo il limite quantitativo posto dall’art. 11 del d.lgs. n. 116 del 2017, nel rispetto del quadro costituzionale delineato dagli artt. 104, 105, 106 e 110 Cost.

La disciplina legislativa integrativa dovrebbe indicare almeno la fonte del dato, il periodo di riferimento, il criterio di distinzione tra settori o funzioni, il trattamento delle pendenze e delle sopravvenienze, nonché le modalità di computo dell’attività collegiale e delle differenze dimensionali tra uffici.

Solo in tal modo la successiva decisione para-normativa del CSM potrebbe collocarsi entro un fondamento legislativo chiaro, tutelando le prerogative di tutti i soggetti coinvolti: i magistrati professionali, i magistrati onorari e gli uffici giudiziari chiamati a organizzare il servizio nel rispetto del limite posto dalla legge. Dopo tale intervento, il CSM potrebbe adottare una disciplina generale non sostitutiva della legge, ma attuativa di criteri legislativamente determinati.

12. Considerazioni finali

I precedenti analoghi esistono, ma confermano più il problema che la sua soluzione. In materia di incarichi extragiudiziari, criteri di priorità penale, tabelle, supplenze, assegnazioni e applicazioni, il CSM ha effettivamente esercitato funzioni regolatorie o para-normative. Tuttavia, in tutti questi casi, è sempre rinvenibile una base normativa, più o meno ampia, oppure un potere organizzativo già radicato nella fonte primaria.

Nel caso dell’art. 11 del d.lgs. n. 116 del 2017, invece, il legislatore ha posto un limite quantitativo, ma non ha disciplinato il parametro necessario per verificarne l’applicazione né ha attribuito espressamente al CSM il potere di costruirlo.

Per questo il tema delle decisioni para-normative del CSM prive di una base legislativa espressa trova qui il suo punto più delicato. Non si tratta di negare l’esigenza di una disciplina consiliare; al contrario, proprio tale esigenza rende necessario un intervento normativo integrativo che abiliti il CSM a dettare criteri generali, trasparenti e controllabili, capaci di dare effettività al limite quantitativo del terzo senza collocare l’organo di governo autonomo nella posizione di definire, in assenza di fondamento espresso, il parametro legislativo.

La criticità assume, peraltro, un rilievo immediatamente operativo. Il criterio previsto dall’art. 11, nella parte in cui commisura il limite del terzo alla media nazionale dei procedimenti pendenti per ciascun magistrato professionale, è destinato a riflettersi non soltanto sull’attività dei giudici onorari, ma anche sull’organizzazione del lavoro dei magistrati togati, i quali dalla magistratura onoraria dovrebbero poter ricevere un sostegno effettivo e programmabile. Se il parametro nazionale resta privo di una disciplina attuativa chiara, il limite quantitativo rischia di trasformarsi, a partire da settembre, in un fattore di incertezza nella formazione dei ruoli, nella distribuzione dei fascicoli e nella programmazione dell’apporto dei giudici onorari agli uffici giudiziari.

Il nodo organizzativo si traduce, quindi, in un problema istituzionale di competenza e di legittimazione. In mancanza di un intervento legislativo chiarificatore, i Consigli giudiziari saranno chiamati a valutare progetti tabellari e soluzioni organizzative senza disporre di un criterio legale sufficientemente determinato, mentre il CSM si troverà esposto alla alternativa tra inerzia applicativa e assunzione di una decisione para-normativa dal fondamento incerto. Proprio per evitare tale esito, l’intervento legislativo non appare soltanto opportuno, ma necessario per consentire agli organi dell’autogoverno di operare secondo criteri uniformi, controllabili e costituzionalmente sostenibili.

Riferimenti normativi, consiliari e dottrinali essenziali

Fonti normative

Costituzione della Repubblica italiana, artt. 77, 104, 105, 106 e 110.

R.d. 30 gennaio 1941, n. 12, Ordinamento giudiziario, artt. 7-bis, 7-ter e 16.

D.lgs. 13 luglio 2017, n. 116, artt. 8, 10, 11, 12, 13 e 14.

Art. 132-bis disp. att. c.p.p., in materia di formazione dei ruoli di udienza e trattazione dei processi.

Legge 17 giugno 2022, n. 71, recante deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e di costituzione e funzionamento del CSM.

D.lgs. 5 aprile 2006, n. 25, artt. 8-bis e 9-bis, in materia di composizione e deliberazioni dei Consigli giudiziari.

D.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, art. 88-bis, in materia di disciplina transitoria dei criteri di priorità nella trattazione dei procedimenti penali.

Atti consiliari

CSM, circolare n. 22581 del 9 dicembre 2015, in materia di incarichi extragiudiziari dei magistrati.

CSM, risoluzione 9 luglio 2014, in materia di criteri di priorità nella trattazione degli affari penali.

CSM, delibera 22 dicembre 2021, in risposta a quesito, sui criteri di priorità degli uffici requirenti, sulle direttive interne e sui protocolli tra uffici requirenti e giudicanti.

Portale CSM, Criteri di priorità nella trattazione degli affari penali, data adozione atto: 3 maggio 2023, data aggiornamento: 3 maggio 2023.

Portale CSM, Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti quadriennio 2026/2029, data adozione atto: 22 ottobre 2025, data aggiornamento: 22 ottobre 2025.

Portale CSM, Circolare in materia di supplenze, assegnazioni, applicazioni e magistrati distrettuali, data adozione atto: 28 gennaio 2026, data aggiornamento: 28 gennaio 2026.

Ministero della giustizia, Relazione finale della Commissione di studio per elaborare proposte di interventi per la riforma dell’ordinamento giudiziario e del CSM, istituita con d.m. 26 marzo 2021.

Bibliografia e dottrina essenziale richiamata

2021. Gilardi, Le tabelle degli uffici giudiziari – ultima parte. La funzione organizzativa del CSM, i progetti organizzativi e le proposte di riforma, in Giustizia Insieme, 28 ottobre 2021.
2022. Rodotà, Tecnopolitica. Democrazia elettronica e democrazia rappresentativa, Laterza, Roma-Bari, 1997.
2023. Pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia. La magistratura nel sistema politico, Einaudi; Id., L’ordinamento giudiziario.
2024. Verde, L’emergere dell’autonomia normativa del CSM. Notazioni a margine del dibattito sulla riforma dell’ordinamento giudiziario, in Rivista on line, fascicolo III, estratto, direttore responsabile Pasquale Costanzo.

 

[1] Cfr. Portale CSM, Criteri di priorità nella trattazione degli affari penali, data adozione atto: 3 maggio 2023, data aggiornamento: 3 maggio 2023.

[2] Cfr. Portale CSM, Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti quadriennio 2026/2029, data adozione atto 22 ottobre 2025, data aggiornamento 22 ottobre 2025.

[3] Cfr. Portale CSM, Circolare in materia di supplenze, assegnazioni, applicazioni e magistrati distrettuali, data adozione atto 28 gennaio 2026, data aggiornamento 28 gennaio 2026.