Metamorfosi del referendum abrogativo e lotta politica

Venezia, referendum per l'autonomia del Veneto. Fase di preparazione dei seggi in vista del referendum di domani domenica 22 ottobre 2017. In foto le schede per la votazione e l'attestato di partecipazione al voto rilasciato dalla Regione Veneto. (Mestre - 2017-10-21, Alvise Busetto / IPA) p.s. la foto e' utilizzabile nel rispetto del contesto in cui e' stata scattata, e senza intento diffamatorio del decoro delle persone rappresentate

1. Natura originaria del referendum abrogativo

  Quando i Padri Costituenti decisero di inserire il referendum abrogativo tra gli strumenti deliberativi a disposizione del corpo elettorale pensavano di aumentare il tasso di democrazia in una forma di Stato che si caratterizzava comunque nel senso della centralità della rappresentanza politica. Il referendum abrogativo – in parte diverso è il discorso riguardante il referendum costituzionale – era destinato a fungere da correttivo in situazioni storico-politiche in cui si manifestasse una marcata divaricazione tra rappresentanti e rappresentati o, più in generale, tra governanti e governati.

  Sin dall’inizio il referendum abrogativo non si è presentato come istituto assimilabile ad un’assemblea popolare, per la mancanza di un elemento caratterizzante di quest’ultima: la compresenza simultanea di tutti i partecipanti. Per questo ed altri motivi evidenziati in dottrina, “il referendum non è uno strumento di democrazia diretta”, bensì “un istituto del regime rappresentativo ancorché ideologicamente legato alla spinta per la sua democratizzazione” (Luciani, 2005).

  Questa necessaria puntualizzazione preliminare consente di vedere meglio le ampie potenzialità, ma anche i limiti di questo intervento popolare nel processo decisionale dello Stato di democrazia pluralista ed aiuta altresì a dissipare qualche equivoco.

2. Tipologia ed effetti politici del referendum abrogativo

  Le potenzialità del referendum abrogativo previsto in Costituzione sono maggiori di quelle di un’assemblea popolare, giacché il processo deliberativo è, per necessità, più lungo e complesso e la partecipazione degli elettori è enormemente maggiore sia sul piano strettamente numerico che su quello delle fonti di informazione che si rendono disponibili durante le campagne referendarie.

  In altri termini, il referendum abrogativo, pur condividendo con un autentico istituto di democrazia diretta l’immediatezza della decisione e la semplificazione delle questioni dibattute, risulta da una parte meno incisivo (non consente emendamenti alle leggi che si vogliono abrogare, non può avere natura direttamente propositiva etc.), ma dall’altra, proprio per l’essere uno strumento istituzionale di completamento democratico della rappresentanza politica, con quest’ultima si intreccia e svolge talvolta funzioni che potrebbero essere considerate “collaterali”, ma che si trasformano, nella realtà storico-politica, in finalità principali.

  Sulla base di questa constatazione, in dottrina sono stati individuate diverse tipologie concrete di referendum (classificate secondo le intenzioni palesate dai richiedenti) e si è sviluppata, in sede di giudizio di ammissibilità, una giurisprudenza costituzionale, la quale, con qualche eccesso di paternalismo, è andata oltre gli stretti confini del quesito referendario e della stessa formulazione letterale dell’art. 75 Cost., per analizzare gli effetti, nel contesto normativo dell’intero ordinamento giuridico, dell’ablazione di norme o frammenti norme.

  In particolare, sono state individuate le figure dei referendum “di stimolo” e “di rottura”, aventi le finalità precipue di imprimere una spinta dinamica ad un procedimento legislativo in corso in Parlamento, ritenuto troppo lento e inefficace, oppure di far saltare accordi e compromessi politici ritenuti inaccettabili alla luce di alcuni princìpi (Pizzorusso, 1978).

  Nella storia repubblicana abbiamo visto in opera entrambi i tipi di referendum ed oggi assistiamo allo svolgimento delle operazioni referendarie rispetto a quesiti sull’amministrazione della giustizia, che possono essere considerati, nel loro insieme, sia di stimolo che di rottura. Pende infatti in Parlamento il procedimento legislativo su un ddl di iniziativa governativa (AC 2681, recante Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e di ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura). Rispetto a quest’atto parlamentare esiste una serie nutrita di emendamenti e proposte di una Commissione (nominata con dm 26 marzo 2021 e presieduta dal prof. Massimo Luciani), che si ritiene debbano essere attentamente considerate e dibattute nelle competenti sedi parlamentari, oltre che nel Paese, tra gli studiosi, i magistrati, gli avvocati e tutti i cittadini interessati a queste problematiche.

  Esiste altresì un altro ddl governativo (AC 2435, recante Delega al Governo per l’efficienza del processo penale e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari pendenti presso le corti d’appello) rispetto al quale (con dm 16 marzo 2021) è stata nominata una Commissione, presieduta dal presidente Giorgio Lattanzi, che ha presentato una corposa relazione, contenente un gruppo di proposte sulle suddette materie da sottoporre anch’esse alla discussione e valutazione del Parlamento, di tutti gli operatori di giustizia e dell’opinione pubblica nella sua interezza. Il Ministro della giustizia, Marta Cartabia, sta procedendo ad estrarre da questo copioso materiale preparatorio articolate proposte, non necessariamente conformi, allo scopo di giungere in tempi rapidi alla definizione di un complesso di misure di riforma idonee a superare quelli che oggi i cittadini chiamano “i mali della giustizia”, che sono tornati di drammatica attualità dopo i recenti scandali provocati dalla degenerazione del sistema correntizio.

  Rispetto alla mole di documenti e di proposte in campo, in materie molto delicate – dove ciò che dall’esterno appare sottigliezza bizantina sottende invece problematiche cruciali per l’indipendenza della magistratura – i referendum proposti cessano di avere un valore “di stimolo”, per acquistare in pieno un valore “di rottura”, in quanto si presentano come colpi d’ascia aventi l’effetto possibile di mandare a monte il lavoro di tessitura su ipotesi di riforma davvero utili per eliminare (o almeno attenuare) le presenti difficoltà.

3. I mali della giustizia ed i quesiti referendari

  Con l’approssimazione inevitabile di ogni sintesi, si può dire che oggi i mali più gravi (non tutti) che affliggono in Italia l’amministrazione della giustizia si possono raggruppare in tre anomalie di fondo:

a) La lentezza dei procedimenti (civili e penali), che incide negativamente sull’effettività dei diritti dei cittadini e produce danni all’economia e sfiducia sociale nella giurisdizione.

b) Il protagonismo di alcuni magistrati (troppi e non solo requirenti), che si esprime sia nell’uso del processo penale come mezzo di risanamento morale della Nazione, sia nel rilasciare supponenti interviste, partecipare a dibattiti televisivi, stucchevoli e salottieri, su materie che attengono alla loro professione e talvolta persino a processi in corso. Ciò produce accese ed inutili polemiche e non di rado espone i magistrati stessi al più grande dei pericoli, il ridicolo.

c) Le commistioni tra politica e giurisdizione sia negli indirizzi e nelle decisioni del CSM, sia nell’utilizzazione da parte di tutte le forze politiche (anche di quelle che più aspramente criticano il potere giudiziario) di magistrati come candidati alle elezioni politiche e amministrative, esperti di vario genere in tutti i campi dello scibile, teste d’ariete per colpire gli avversari etc. La degenerazione correntizia è solo uno degli aspetti di tale fenomeno e forse neppure il più inquietante.

  Rispetto a queste grandi problematiche, che sinora non sono mai state adeguatamente affrontate, i referendum proposti sono del tutto inefficaci, se non, per taluni profili, controproducenti (Rossi, 2021). Poiché i mali sopra indicati sono ben a conoscenza di tutte le forze politiche, ivi comprese quelle che hanno proposto i referendum, si deve ritenere che il contenuto dei quesiti appaia secondario rispetto all’effetto-schiaffo nei confronti della magistratura perseguito come conseguenza indiretta e collaterale di una eventuale approvazione popolare. Essi sono poi idonei a svolgere un altro compito: quello di disturbare il dibattito parlamentare, frenare l’approfondimento di singoli punti delicati e complessi, provocare un’ondata di aggressioni mediatiche e indignazioni indotte nei confronti della Corte costituzionale, qualora quest’ultima si azzardasse – nell’adempiere al suo dovere costituzionale di controllo di ammissibilità – a dichiarare l’inammissibilità di qualche quesito.

  Non entro nel merito di un giudizio che spetta al giudice delle leggi. Mi limito a segnalare che problemi seri potranno sorgere quando si confronteranno taluni quesiti con la consolidata giurisprudenza della Corte contraria alla loro eterogeneità (che comprime la libertà dell’elettore) e sui limiti della “tecnica del ritaglio”, specie se si versa in campi diversi dalle leggi elettorali, che trasforma il referendum da atto abrogativo in atto di legislazione positiva.

  Occorrerà, per esempio, valutare con molta attenzione il quesito che si muove in direzione della “separazione delle carriere” tra magistrati giudicanti e requirenti. Confesso che ancora non ho capito perché molti, anche in perfetta buona fede, ritengono un simile assetto del sistema giudiziario più favorevole alla tutela delle fondamentali garanzie del cittadino. Estrapolare i pm dalla giurisdizione significa creare un corpo potentissimo ed autoreferenziale di accusatori professionali, che fruirebbe peraltro, secondo talune proposte, di un proprio organo di “autogoverno”. La speranza che i giudici possano essere più distaccati rispetto all’operato di non-colleghi di quanto avvenga oggi, mi sembra di un’ingenuità disarmante e, per di più, collide con la realtà effettuale, che ci dimostra, anche in casi famosi sulla ribalta mediatica, che lo sbandierato “appiattimento” dei giudici sulle procure nei fatti non esiste. Di fronte ad una corporazione di tal genere, si finirebbe tutti per invocare il controllo del Governo, che almeno risponde in Parlamento del suo operato. Del resto, dubito che l’intento dei “riformatori” in questo campo sia quello di rendere più forti i pm: l’esito, alla fine, sarebbe, con ogni probabilità, una qualche sorta di “responsabilità politica” delle procure.

  Di recente, la Corte di giustizia dell’Unione Europea (sentenza 27 maggio 2019, cause C 508/18 e C 82/19) ha statuito: «La nozione di “autorità giudiziaria emittente”, ai sensi dell’art. 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584 GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri […] dev’essere interpretata nel senso che essa non ricomprende le procure di uno Stato membro che siano esposte al rischio di essere soggette, direttamente o indirettamente, a ordini o istruzioni individuali da parte del potere esecutivo, quale un Ministro della Giustizia, nell’ambito dell’adozione di una decisione relativa all’emissione di un mandato di arresto europeo.»

  Si trattava delle procure tedesche, che spesso ci vengono portate come esempio in Italia.    

4. Degradazione della sovranità popolare

  Un’ultima considerazione, di carattere generale.

  I sostenitori della “democrazia referendaria” invocano, con voce rotta dalla commozione, la “sovranità” del popolo. Si trascura di richiamare l’art. 1, secondo comma, della Costituzione italiana, dal quale emerge a chiare lettere che il popolo esercita la sua sovranità «nelle forme e nei limiti della Costituzione». Al di là delle discussioni teoriche sulla differenza tra popolo e corpo elettorale, la precisa dizione dell’art. 1 Cost. esclude che il principio della sovranità popolare possa essere giocato, da qualsiasi forza politica, contro altri princìpi costituzionali per finalità contingenti. Tra questi vi è indubbiamente l’indipendenza della magistratura.

  Che ciò non accada è compito spettante agli organi costituzionali di garanzia (Presidente della Repubblica e Corte costituzionale), ma è anche dovere degli stessi magistrati, in difesa di un principio su cui si fonda la loro stessa ragion d’essere. Si tratta di un principio epocale, proprio dello Stato di diritto, che non può certamente essere negato da decisioni “popolari” generate da ondate emotive. Negli ultimi decenni in Italia abbiamo assistito a movimenti forcaioli, che si manifestavano talvolta come consenso acritico verso l’operato dei magistrati e, in successione, ad opposte tendenze “buoniste”, indotte talora da forme, più o meno mascherate, di “garantismo peloso”, propugnato da mafiosi e corrotti. I principi supremi della nostra civiltà giuridica non dovrebbero essere lasciati in balia di capipopolo e demagoghi, i cui eccessi, nella storia, hanno sempre propiziato l’avvento di regimi autoritari.

  Né il popolo andrebbe utilizzato nei contrasti tra poteri dello Stato e tra le forze politiche che momentaneamente li dominano. Sarebbe bene non dimenticare l’ammonizione di James Madison a non fare ricorso al popolo con eccessiva frequenza, con l’effetto che «anche il governo più saggio e più libero non sarebbe abbastanza stabile». Aggiungeva il Founding Father della Costituzione americana, a proposito delle consultazioni referendarie:

«[…] non è facile attendersi che la questione possa essere effettivamente prospettata nella sua vera luce. Essa sarebbe inevitabilmente legata all’atteggiamento dei partiti preesistenti ovvero dei partiti nati dalla stessa questione. Sarebbe legata alla personalità spiccata di determinati uomini politici ed al loro preponderante prestigio in seno alla comunità. Essa sarebbe definita da quegli stessi uomini che saranno stati i responsabili o gli avversari delle misure in discussione. Sarebbero dunque le passioni dell’opinione pubblica e non la sua ragione a giudicare» (Il Federalista n. 49, 1788).

  Parole ancor oggi di grande attualità. Il referendum non serve per dirimere controversie o rafforzare le posizioni di poteri o forze politiche in conflitto, ma per deliberare la cancellazione di una legge votata dal Parlamento e, in ipotesi, non gradita dalla maggioranza del corpo elettorale. Si tratta di uno strumento di decisione, non di lotta politica. Utilizzarlo per quest’ultima finalità significa degradarlo, come purtroppo talvolta si è fatto e si vuol fare in quest’ultima occasione.

BIBLIOGRAFIA

M. Luciani, Il referendum abrogativo, in Commentario della Costituzione, fondato da G. Branca e continuato da A. Pizzorusso, La formazione delle leggi, Tomo 1,2, Zanichelli – Il Foro Italiano, Bologna-Roma 2005, pp. 12 e 13 (corsivo dell’A.)

J. Madison, Il Federalista n. 49, in A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, Il Federalista (1788), ed it. a cura di M. D’Addio e G. Negri (1980), rist. Il Mulino, Bologna 1997, pp. 451-452.

A. Pizzorusso, Presupposti per una ricostruzione storica del referendum: i referendum di stimolo ed i referendum di rottura, in Referendum, ordine pubblico, Costituzione, a cura di L. Boneschi e E. Bettinelli, Bompiani, Milano 1978, pp. 157 e 166.

N. Rossi, Referendum sulla giustizia. È possibile parlarne nel “merito”?, in www.questionegiustizia.it, 9 giugno 2021.

Prof. Gaetano Silvestri