L’art. 1 della Costituzione

Commento all’art. 1 della Costituzione

di Giancarlo Coraggio, magistrato, già presidente della Corte Costituzionale

 

Art. 1 – L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.

 

Abstract: L’articolo 1 “determina alcuni punti essenziali” (Relazione del presidente della Commissione per la Costituzione): in primo luogo la “forma repubblicana”, in attuazione del risultato del referendum del 1946 e quindi non suscettibile di revisione costituzionale (art. 139); in secondo luogo, il riferimento al lavoro come elemento fondativo del nuovo Stato, preannuncio del suo carattere sociale.

Nel secondo comma, con l’affermazione della appartenenza al popolo della sovranità e la definizione dei suoi contenuti, vengono delineati i caratteri essenziali della democrazia rappresentativa, fondata sulla necessaria dialettica fra la sovranità popolare e quella dello Stato-soggetto, inteso come apparato statale centrale.

Completamento essenziale della democrazia moderna (a differenza di quella degli antichi) è peraltro il riconoscimento nell’art. 2 dei diritti fondamentali della persona, come singolo e nelle formazioni sociali.

 

 

  1. Il presidente della Commissione per la Costituzione, On. Ruini, nella Relazione all’Assemblea così illustra le Disposizioni generali: “era necessario che la carta della nuova Italia si aprisse con l’affermazione della sua, ormai definitiva, forma repubblicana. Il primo articolo determina alcuni punti essenziali”. In questo articolo, dunque, si gettano le basi di una democrazia rappresentativa moderna, che dallo Stato liberale post rivoluzionario, attraverso lo Stato liberaldemocratico, approdava allo Stato sociale[1].

Scrivere una nuova Costituzione, prosegue la Relazione, è “un compito assai grave” poiché “dopo le meteore di quelle improvvisate sulla scia della rivoluzione francese e delle altre del Risorgimento concesse dai sovrani – tranne una sola luminosa eccezione, la Costituzione romana di Mazzini alla quale noi ci vogliamo idealmente ricongiungere – è la prima volta, nella sua storia, che tutto il popolo italiano, riunito a stato nazionale, si dà direttamente e democraticamente la propria costituzione”.

In effetti la nostra era la prima Costituzione scritta dopo la seconda guerra mondiale e quindi i Costituenti erano privi di riferimenti, se non appunto la Costituzione della Repubblica romana e, come si vedrà, quella tedesca di Weimar del primo dopoguerra, e l’influsso di entrambe è chiaramente visibile nel nostro articolo 1.

In particolare, la formula iniziale “L’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro” si ispira al primo articolo della Costituzione mazziniana (“la sovranità è per diritto eterno del popolo. Il popolo dello Stato romano è costituito in Repubblica democratica”), ma insieme preannuncia il carattere sociale del nuovo ordinamento costituzionale sulle orme della Costituzione tedesca.

Su entrambi gli aspetti già nei lavori della Commissione vi era stata la convergenza di tutte le forze politiche e ciò aveva portato alla formulazione di un testo che, sia pure più articolato di quello poi approvato dall’Assemblea, aveva lo stesso contenuto sostanziale.

 

  1. Il primo “punto essenziale” è dunque costituito dalla “forma repubblicana” del nuovo Stato: una scelta compiuta dal popolo nel referendum del 1946 e quindi vincolante per i Costituenti e per i successivi legislatori costituzionali, come espressamente sancisce l’articolo 139, escludendo la possibilità di una sua revisione costituzionale.

La norma costituisce un unicum, ma è discusso se esistano o meno altre disposizioni che siano egualmente immodificabili e quale sia il loro ambito.

La questione non è formale perché attiene al modo stesso di intendere la qualificazione di “democratica” attribuita alla Repubblica, e in particolare al valore che gli stessi Costituenti le attribuivano. Ebbene, nella Relazione citata si legge: “nella Commissione vi era stata una larga e sostanziale convergenza nel riconoscere che esistono istanze ed esigenze supreme di libertà e di giustizia che neppure una costituzione può violare”. A sua volta, l’On. Fanfani, nell’illustrare all’Assemblea l’emendamento, poi approvato, sostitutivo del testo proposto dalla Commissione, affermava: “nella nostra formulazione l’espressione democratica vuole indicare i caratteri tradizionali, i fondamenti di libertà e di eguaglianza senza dei quali non vi è democrazia”.

Emergono da queste dichiarazioni i caratteri essenziali di una democrazia, nella quale le procedure e le garanzie proprie della tradizione liberaldemocratica, conquiste della rivoluzione francese e di quelle anglosassoni, vengono ad arricchirsi di contenuti sostanziali non meno determinanti; contenuti che quindi, al pari della forma repubblicana, non possono essere modificati, pena il venir meno del carattere democratico dello Stato.

 

2.1 In questo senso, infatti, si è pronunciata la Corte costituzionale. Il problema è venuto in evidenza in relazione ai cc.dd. controlimiti che, come è noto, definiscono un’area del nostro ordinamento costituzionale non suscettibile di incisione da parte degli ordinamenti sovranazionali. La clausola, più volte richiamata (sentenze nn. 284/2007, 168/1991, 232/1989), è stata in concreto applicata dalla sentenza n. 238 del 22 ottobre 2014, che ha ritenuto non compatibili con gli articoli 2 e 24 della Costituzione la norma consuetudinaria internazionale e la Legge di Esecuzione dello Statuto delle Nazioni Unite (n. 848 del 17 agosto 1957) nella parte in cui imponevano di adeguarsi alla pronuncia della Corte Internazionale di Giustizia che aveva escluso la giurisdizione nazionale sulla domanda di risarcimento dei danni causati da atti compiuti iure imperi da uno stato straniero (si trattava di crimini di guerra dell’esercito tedesco in Italia). La sentenza quindi ha dichiarato, quanto alla consuetudine, che tale incompatibilità ne aveva impedito l’ingresso nel nostro ordinamento, e, quanto alla legge, che essa era incostituzionale per questa parte, in quanto “in contrasto con il principio fondamentale della tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali”, uno di quei principi che, secondo la giurisprudenza della Corte, “costituiscono elementi identificativi e irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale, perciò stesso sottratti anche alla revisione”.

La definizione lascia un margine di incertezza, poiché se è indubbio che vi rientrino i diritti fondamentali, pure espressamente richiamati nella stessa sentenza, è anche vero che essi non esauriscono l’area delle norme non suscettibili di revisione, area la cui estensione è oggetto di dibattito fin dai primi commenti sulla nuova Carta[2]. La questione è stata poi costantemente affrontata nell’ambito della problematica dei “Principi fondamentali della Costituzione italiana”, titolo dello studio di V. Onida[3], secondo cui essi vanno individuati nel principio democratico – inteso come sovranità e consenso popolare – nonché nel carattere personalista, pluralista e lavorista del nostro ordinamento costituzionale.

Come è evidente, sono in gioco valori che in quanto tali vanno soggetti ad una naturale evoluzione legata al contesto sia nazionale che sovranazionale[4]. Una vicenda del genere si è verificata a proposito del principio di unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5): considerato per lungo tempo, e dagli stessi costituenti, come intangibile[5] è ora messo in discussione a seguito dell’emergere nel diritto internazionale del contrastante principio – dai limiti peraltro incerti – di autodeterminazione dei popoli[6].

 

  1. Il primo comma si conclude con il richiamo al lavoro, che in tal modo viene elevato a elemento fondativo del nostro Stato, così arricchendo il contenuto sostanziale della democrazia di una “dimensione sociale”[7].

Si afferma nella Relazione citata che questo “taglio socializzante” trae ispirazione dalla Costituzione di Weimar, anche se – si aggiunge – “si cerca di evitare gli eccessi”. In effetti questa Costituzione, per l’epoca straordinariamente avanzata, ha influenzato le carte del secondo dopoguerra, tutte caratterizzate dalla volontà di non limitarsi alla disciplina dell’architettura istituzionale dello Stato ma di delinearne anche i caratteri sostanziali. Così, nella Costituzione portoghese la Repubblica è qualificata “solidale”, e nel suo preambolo si afferma di voler “intraprendere il cammino verso una società socialista”; in quella tedesca la Repubblica è qualificata “sociale”, termine usato anche nella Costituzione francese del 1958.

Quanto alla nostra Costituzione, è nell’art. 2, con il riferimento ai “doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”, oltre che al lavoro richiamato nell’articolo in esame, che si tracciano le linee di fondo della società a venire, linee cui gli articoli successivi danno poi concretezza, avviando un processo in continuo divenire, caratterizzato dalla espansione dei nuovi diritti, e di quelli sociali in particolare.

 

3.1 La formula adottata nel nostro articolo 1 è frutto di un’ampia discussione in Assemblea che è interessante ricordare per delineare il clima altamente ideologico del momento storico che il Paese stava vivendo, ma insieme la volontà e la capacità di raggiungere un accordo. Essa è infatti il risultato di un compromesso con le sinistre che avevano proposto la formulazione “Repubblica democratica dei lavoratori”, formulazione ritenuta dagli esponenti degli altri partiti legata ad esperienze a noi estranee. Si legge infatti nella Relazione Ruini: “molti della Commissione avrebbero consentito a chiamare l’Italia Repubblica dei lavoratori, se queste parole non servissero in altre costituzioni a designare forme di economia che non corrispondono alla realtà italiana”. L’allusione è evidentemente alla Costituzione dell’URSS, che nel primo comma dell’articolo 1 parla appunto di “lavoratori”, specificando poi nel secondo comma “stato sociale di operai e contadini”. Ed è proprio per evitare ogni equivoco al riguardo che si precisa nella Relazione come al testo proposto non dovesse attribuirsi un significato classista.

Quanto alla concezione che i Costituenti avevano del lavoro, afferma l’On. Fanfani[8], relatore della proposta poi approvata: “la dizione fondata sul lavoro vuole indicare il nuovo carattere che lo Stato italiano, quale noi lo abbiamo immaginato, dovrebbe assumere”, e poi ancora “la Repubblica si fonda sul dovere, che è anche diritto ad un tempo per ogni uomo di trovare nel suo sforzo libero la sua capacità di essere e di contribuire al bene della comunità nazionale”. Ne emerge una concezione del lavoro non più come merce ma come valore[9].

 

  1. Queste considerazioni, che esaltano il ruolo dei cittadini, “aprono la strada al concetto di sovranità”, come si afferma nel prosieguo della Relazione, e quindi al secondo comma che ha ad oggetto la “dimensione politica”[10], ovvero la definizione della democrazia rappresentativa, tema oggetto di una vasta e stratificata letteratura[11].

La centralità dell’argomento richiede di dedicare una particolare attenzione allo stesso lessico della formula iniziale: “la sovranità appartiene al popolo”. Anche essa, come quella del primo comma, è comune a tutte le costituzioni coeve, e non potrebbe essere altrimenti perché costituisce il manifesto di una conquista storica: il trasferimento della sovranità dal monarca al popolo. Ma se il suo valore politico è fuori discussione, quello giuridico è oggetto della inesausta ricerca dei costituzionalisti[12].

Di tale sforzo è traccia nella stessa discussione in Commissione, prima, e in Assemblea, poi (verbale, p. 2369 ss.), discussione che, in particolare, ha riguardato il verbo, poiché la proposta della Commissione “la sovranità emana dal popolo” è stata ritenuta inadeguata con motivazioni significative dell’atmosfera dei lavori. Afferma infatti l’On. Lucifero (che proponeva il verbo risiede): “può sembrare una questione sottile. Ma diventa una questione sostanziale quando si pensa alla esperienza dalla quale siamo usciti. Ci siamo trovati di fronte a gente che si è sentita delegare dei poteri popolari, li ha assunti e non li ha restituiti più se non attraverso quella tragedia che in tanti abbiamo vissuto”. E a sottolineare il ruolo del popolo, l’intervento conclude: “gli organi attraverso i quali la sovranità e i poteri si esercitano nella vita di un popolo sono organi i quali agiscono in nome del popolo ma che non hanno la sovranità, perché questa deve restare al popolo”.

 

 4.1 Dalla discussione, e in particolare da quest’ultima citazione, emerge l’esistenza di un convitato di pietra e cioè dello Stato, di cui i Costituenti, appena usciti da un’esperienza giustamente definita tragica, erano sospettosi, fino al punto – lo si è visto – da negare che esso potesse essere titolare della sovranità.

La storia anche personale vissuta da molti dei membri dell’Assemblea giustifica ampiamente questo atteggiamento dalla forte connotazione politica, ma non risolve i problemi teorici, legati al fatto indiscutibile dell’esistenza di una sovranità da intestare allo Stato.

Emerge il problema di fondo della democrazia rappresentativa: l’esistenza di due sovranità e quindi il contenuto della sovranità popolare. Il tema è da sempre aperto ad una pluralità di soluzioni, così riassunte da M.S. Giannini[13]: “1 si tratta di una locuzione politica più che giuridica: giuridicamente significa che lo stato è democratico; 2 sta a significare che la normativa dello Stato deve conoscere un meccanismo elettorale per la scelta dei reggitori dello Stato stesso; 3 significa che al popolo deve riconoscersi il massimo possibile di poteri negli istituti previsti nella costituzione; 4 è una espressione a sé, del tutto distinta da quella di sovranità in senso proprio, attinente ad istituti diversi dalla sovranità nel senso tradizionale”. Aggiunge Giannini: “ognuna di queste tesi ha consistenti argomenti a disposizione e […] comunque tutti sono poi d’accordo nel riconoscere l’esercizio della sovranità dello Stato, quale che sia poi il rapporto fra esso e il popolo.”.

E’ stato osservato da Sartori [14] che in materia si contrappongono una visione razionalistica e una empiristica. La prima si traduce in un’affermazione di principio, che è indubbiamente di grande valore politico, ma a cui non si accompagna una definizione dei contenuti; la seconda invece riconosce alla sovranità popolare il ruolo di fonte legittimante della sovranità dello Stato, analizzando quindi gli strumenti (di qui anche la definizione di “strumentalista”) che danno concretezza a tale potere.

Questa concezione concreta del potere del popolo non è estranea neanche ai nostri Costituenti. Difatti, nella Relazione Ruini si delineano i contenuti della sovranità popolare, nel senso che essa: “si esplica mediante il voto, nelle elezioni del Parlamento e nel referendum”; aggiungendo poi che: “poiché anche il referendum si inserisce nell’attività legislativa del Parlamento, il tema concreto dell’organizzazione costituzionale è qui nel Parlamento, che non è sovrano di per sé stesso ma è l’organo di più immediata derivazione del popolo, e come tale riassume in sé la funzione di fare le leggi e di determinare e dirigere la formazione e l’attività del governo”.

 

4.2 In questa prospettiva realistica della sovranità del popolo viene in rilievo la seconda parte del comma, secondo cui il suo esercizio deve avvenire “nelle forme e nei limiti della Costituzione”; una formula che rimanda al complesso dei poteri e dei diritti che nella prima parte della Costituzione vengono attribuiti ai cittadini. Ci si riferisce in primo luogo ai diritti politici, ma è discusso se non siano egualmente manifestazioni della sovranità quei diritti civili che possono influenzare le scelte politiche, quali la libertà di stampa, di riunione, di associazione.

La tesi è stata particolarmente sviluppata da un filone di ricerca oggetto di un convegno tenuto all’Università di Padova nel giugno del 2003, intitolato significativamente “La sovranità popolare nel pensiero di Esposito, Crisafulli, Paladin”. La curatrice della raccolta delle relazioni [15]anticipa nella introduzione alcune delle conclusioni circa il pensiero dei tre costituzionalisti sul tema. Osserva in particolare che concentrare l’attenzione esclusivamente sui diritti politici finirebbe per ridurre il ruolo del popolo alla periodica espressione del voto e quindi di identificarlo con il corpo elettorale, anzi con i votanti. La rappresentanza – è la conclusione – “è resa effettiva dalla responsabilità politica degli eletti e dei governanti in genere, che devono governare in collegamento costante con il detentore ultimo del potere sovrano e sono censurabili e resi responsabili da parte dell’opinione pubblica in genere (attraverso i mezzi di informazione di massa), oltre che del loro elettorato. Solo con la coerenza fra l’azione politica e gli orientamenti degli elettori la democrazia funziona e consegue il suo scopo altrimenti si ha la dissoluzione della democrazia” (questa ultima espressione è riferita dalla Carlassare a Paladin).

Sul piano formale non tutta la dottrina è d’accordo sull’estensione dei diritti politici, ritenendosi che essi abbiano una rilevanza puramente indiretta, nel senso che sono in grado di provocare movimenti di opinione che, organizzati, possono costituire esercizio di sovranità popolare[16].

Che si condivida o meno la tesi teorica, si può convenire sul fatto che comunque una società matura e consapevole deve essere in grado di mantenere sempre, e non solo in occasione del voto, una vigile attenzione sui suoi rappresentanti, e che a tal fine il costante esercizio di tutti i diritti, e non solo di quelli politici, costituisce la naturale espressione di una concezione attiva della cittadinanza e garantisce il necessario rapporto “tra potere e responsabilità, tra potere e consenso, tra interessi sociali e fini perseguiti dall’azione statale”[17]. E’ tutto questo infatti che caratterizza un “principio rappresentativo” inteso non più “come rappresentanza davanti al potere, alla vecchia maniera dei parlamentari inglesi, ma come esigenza che lo stesso potere sia rappresentativo” [18].

 

  1. In queste considerazioni sulla sovranità si dà per scontata l’esistenza della duplicità dei soggetti titolari del potere, il popolo e lo Stato [19].

Nel rapporto dialettico che ne scaturisce lo Stato viene in rilievo come Stato persona (o Stato soggetto) [20]. Più esattamente il riferimento è all’apparato statale centrale, scelta imposta dalla Corte costituzionale che ha riservato ad esso la titolarità della sovranità, nel momento in cui ha escluso con numerose e risalenti decisioni [21] che i consigli regionali ne siano compartecipi.

In questa prospettiva, del resto, si muoveva l’Assemblea costituente secondo la quale la sovranità si concentra nel Parlamento, tesi propria della cultura costituzionale inglese e nel nostro caso volta ad enfatizzare la natura parlamentare impressa alla Repubblica. Tuttavia si tratta di una visione riduttiva della complessità dell’apparato statale, in cui anche altri organi a legittimazione indiretta, e in primo luogo il Governo, debbono ritenersi investiti di tale potere, in quanto concorrenti alla formulazione dell’indirizzo politico.

Si è anche ritenuto che analogo discorso possa farsi per il Presidente della Repubblica e la Corte costituzionale, peraltro in una prospettiva allargata di indirizzo politico e in funzione di garanzia[22] , e nella stessa prospettiva l’esercizio della giurisdizione sarebbe a sua volta espressione di sovranità, come si dedurrebbe anche dalla previsione nell’articolo 102 di un esercizio “diretto” della giurisdizione da parte del popolo che lascia presupporre negli altri casi un esercizio “indiretto” [23].

 

  1. Quanto all’altro soggetto, è cioè il popolo, il termine ha una molteplicità di significati secondo H. Kelsen[24] e comunque si caratterizza “in maniera sostanzialmente ambivalente”, ora come pluralità di soggetti, ora come unità [25].

Questa duplicità di concezione del popolo viene da lontano, essendo immanente nella stessa storia della democrazia, come ricorda A. Barbera[26] secondo cui: “Il diverso approccio di Locke e di Rousseau porrà le premesse per lo sviluppo di due diverse concezioni della sovranità popolare, quella di ispirazione giacobina e quella di ispirazione anglosassone: l’una più attenta alle dirette radici popolari fino a riconoscere al popolo sovrano le stesse attribuzioni assolute dei monarchi, l’altra attenta a limitare i poteri del re attraverso la sovranità del Parlamento; l’una tesa a mitizzare la sovranità del “popolo” inteso come un soggetto unitario (Le Peuple, al singolare in francese), l’altro i diritti dei cittadini (the people, espressione inglese, significativamente usata anche al plurale per indicare una somma di individui)”, come avviene ad esempio nel preambolo della Costituzione degli Stati Uniti (We people).

 

6.1 Anche nel nostro articolo vi sarebbe al riguardo una “ambiguità” di fondo[27] risolta ora nel senso che in esso sarebbero presenti entrambi i significati[28] del termine popolo, ora nel senso che siano sempre i cittadini singolarmente considerati che verrebbero in rilievo[29], quali titolari dei poteri e dei diritti politici; una ambiguità del resto presente anche nel pensiero dei Costituenti. Difatti, accanto al rilievo dato ai singoli cittadini titolari di poteri (si veda la citazione nel paragrafo 4.1), nella Relazione Ruini il popolo viene individuato come “organo essenziale della nuova Costituzione” sia pure con la precisazione che esso “non ha la continuità di funzionamento e la personalizzazione più concreta degli altri organi”, ciò che evidentemente ha per presupposto una concezione unitaria.

Le due visioni di popolo corrispondono rispettivamente a quella kelseniana, secondo cui sarebbero solo i cittadini l’oggetto della disciplina ordinamentale[30], e a quella di Santi Romano che, nella sua teoria istituzionale, vede il popolo come “corpo sociale unitariamente inteso”[31] in quanto organizzato[32].

Quest’ultima tesi gode di largo consenso dottrinario, mentre non altrettanto può dirsi della qualificazione giuridica di organo, essendo prevalente l’opinione che sia piuttosto allo Stato soggetto, nel senso prima precisato, che si debba attribuire la qualifica di organo dello Stato ordinamento, comprensivo quest’ultimo del “corpo sociale”, e che invece il popolo abbia la natura di “figura soggettiva” [33]; che poi a tale figura si debba riconoscere una “sia pur limitata personalità giuridica” [34] è opinione non sempre condivisa [35].

 

  1. L’unitarietà della “figura soggettiva” non può oscurare il fatto che essa si presenta come una struttura “che non è un tutto compatto, si risolve bensì nella universalità dei cittadini viventi (come si esprimeva l’articolo 7 della Costituzione francese del 1793) ma al tempo stesso si presenta come una complessa figura giuridica soggettiva composta da gruppi di individui collocati nelle posizioni più diverse e fra loro interferenti (corpo elettorale complessivo, elettorati regionali, provinciali e comunali, partiti politici, sindacati, altre formazioni sociali, cittadini titolari di diritti e libertà costituzionali)” [36] .

 

7.1 Il primo elemento di questa complessità è costituito, dunque, dai cittadini e, bisogna aggiungere, da tutti i cittadini, né al riguardo è necessario soffermarsi su un dibattito che si è sviluppato in epoche in cui erano numerose ed amplissime le limitazioni del diritto di voto, limitazioni che evidentemente nella prospettiva dei Costituenti non avevano alcun senso, come si è avuto modo di ricordare.

È piuttosto da sottolineare che è solo ai cittadini che può attribuirsi la qualità di componenti del popolo, ai sensi dell’articolo 48 della Costituzione. Né può costituire un argomento in senso contrario l’attribuzione del diritto di voto nelle elezioni amministrative ai cittadini comunitari, poiché si tratta di una eccezione imposta dal carattere vincolante della normativa europea, giustificata dall’articolo 11 e in particolare dall’articolo 117, secondo cui la potestà legislativa è esercitata “[….] dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali” [37].

 

7.2 Il riferimento all’articolo 48 chiama in causa il corpo elettorale. Sul piano formale è dibattuto se esso possa qualificarsi come organo del popolo ovvero se debba considerarsi un soggetto autonomo; su quello sostanziale va esclusa comunque la coincidenza fra corpo elettorale e popolo, atteso che anche coloro che per qualsiasi motivo non possono esprimere il voto hanno non di meno il diritto di farsi sentire attraverso l’esercizio degli altri diritti politici nonché di quelli civili di cui si è già detto, così concorrendo alle scelte politiche con i movimenti di opinione e di dibattito sui media.

 

7.3 Neanche è possibile identificare il popolo con la maggioranza: ciò contrasterebbe con un elemento essenziale della democrazia, ovvero il rispetto della minoranza[38]. Difatti, se è vero che la regola maggioritaria è insita in un assetto democratico dello Stato, la cui azione non può non trovare uno sbocco formale in decisioni o atti giuridici adottati attraverso il voto [39], è anche vero che solo la presenza di una opposizione in grado di partecipare attivamente al dibattito pubblico e poi in Parlamento alla formazione delle relative scelte evita che la volontà della maggioranza diventi una tirannide (Alexis De Toqueville, La democrazia in America).

E’ proprio in vista della necessità di una adeguata tutela della minoranza che la Corte costituzionale[40], pronunciandosi sui sistemi elettorali, ha dichiarato in particolare la incostituzionalità di un premio di maggioranza che, non avendo come presupposto una percentuale minima di voti, falsava eccessivamente il rapporto fra voto popolare e rappresentanza parlamentare. Difatti, secondo la Corte: “il legittimo perseguimento dell’obiettivo della stabilità di Governo, di sicuro interesse nazionale, […..] non può giustificare uno sproporzionato sacrificio dei principi di rappresentatività e di eguaglianza del voto, trasformando artificialmente una lista che vanta un consenso limitato, ed in ipotesi anche esiguo, in maggioranza assoluta”.

 

7.4 Ancor meno può ritenersi che solo in quanto aggregato in partiti il popolo possa esprimere la sua sovranità: non può sottovalutarsi infatti la rilevanza che altre formazioni sociali (articolo 2 della Costituzione) possono e debbono avere anche nel campo propriamente politico.

Tuttavia, l’espresso riconoscimento dei partiti quale strumento principe attraverso cui i cittadini “concorrono a determinare la politica nazionale” (articolo 49) attribuisce di certo a queste formazioni sociali un ruolo particolare, ruolo che, peraltro, nelle sue modifiche intervenute nel tempo, è stato oggetto di attenzione non solo da parte della politica ma anche dei costituzionalisti. Se da una parte è unanime la convinzione che essi siano stati determinanti nella fase iniziale della democrazia repubblicana, dall’altra, nella fase successiva si è denunciata la loro usurpazione del potere politico a danno delle istituzioni, ed ora la loro crisi[41].

 

  1. Il ruolo indiscutibile che nell’articolo 2 hanno le collettività e le formazioni sociali (si veda al riguardo l’ampia discussione sviluppatasi nell’Assemblea costituente) non può mettere in ombra la centralità costituzionale del riconoscimento nello stesso articolo dei diritti inviolabili dell’uomo e della valorizzazione della sua personalità. E’ questo anzi il tratto distintivo della nostra democrazia, come in generale della democrazia moderna. Ciò è stato messo particolarmente in rilievo da quanti hanno approfondito le differenze con la democrazia degli antichi, sul piano sia storico che ideologico. Nella prima prospettiva, secondo G. Sartori [42] “affermare che ateniesi e romani erano liberi equivaleva a dire (precisava Hobbes) che le loro città erano libere perché l’idea classica di democrazia non consente che la comunità lasci un margine di indipendenza e garantisca una sfera di protezione al singolo”. Aggiunge l’autore che “chi torna oggi a esaltare la democrazia partecipativa non ricorda che la polis sprofondò in un vortice di troppa politica”.

Alla luce di questi stessi argomenti si spiega la difesa della democrazia da parte di L. Paladin[43], che, nell’esaminare le differenze che intercorrono fra i due tipi di democrazia, osserva in particolare: “quelle del passato tendevano ad essere democrazie radicali o totalitarie, nelle quali il momento delle decisioni maggioritarie predominava rispetto al momento personalistico o liberale. Le nostre democrazie, viceversa, si pongono come regimi in cui la sovranità popolare coesiste con la tutela di diritti individuali (come hanno già posto in luce Grossi e Galeotti).  Ciò spiega come mai, con tutti i suoi limiti e con tutta la distanza che essa stabilisce fra governanti e governati, la democrazia rappresentativa rimanga al giorno d’oggi uno strumento indispensabile. Di più: si tratta di uno strumento comunque preferibile alla democrazia diretta sistematicamente adoperata, se non altro perché quest’ultima porterebbe alla radicalizzazione della lotta politica, laddove la prima si presta a consentire soluzioni conciliative e non aspramente conflittuali”.

Questi rischi erano ben chiari ai Costituenti che nel disciplinare gli istituti di democrazia diretta (i referendum di cui agli articoli 71, 132, 133 e 138), e in particolare il referendum abrogativo dell’articolo 75, hanno proceduto con grande cautela circoscrivendone rigorosamente l’esercizio. Ed è nel rispetto di questa scelta di fondo che a sua volta ha operato la Corte costituzionale, in sede di verifica di ammissibilità delle richieste referendarie, nella convinzione che il valore fondamentale da preservare non sia un astratto diritto del corpo elettorale e tanto meno dei comitati referendari, bensì “la genuina espressione della sovranità popolare” [44] e quindi la partecipazione effettiva di ogni cittadino attraverso l’esercizio consapevole del diritto di voto.

 

Note

[1] G. Amato, Forme di Stato e forme di governo, in Manuale di Diritto Pubblico, Primo Volume, Diritto pubblico generale, a cura di G. Amato e A. Barbera, Mulino, quinta Edizione, 1997.

[2] C. Mortati, Voce – originaria – “Costituzione (Dottrine generali)”, p. 204 ss.

[3] Terzo capitolo del Manuale di Diritto pubblico, cit., in particolare p. 99 ss.

[4]  A. Barbera, attuale Voce “Costituzione” in Enciclopedia del Diritto.

[5]  Verbale Assemblea, p. 2383 ss.

[6] F. Modugno, “Unità–indissolubilità della Repubblica e principio di autodeterminazione dei popoli”, in Studi in onore di Leopoldo Elia, Giuffrè, 1999.

[7] L. Ferrajoli, Manifesto per l’uguaglianza, Laterza, 2018.

[8] Verbale Assemblea p. 2368 ss.

[9] L. Ferrajoli, cit., il quale peraltro afferma che riforme recenti lo avrebbero di nuovo degradato.

[10] L. Ferrajoli, cit.

[11] Si vedano, per i presupposti storici della democrazia moderna, G. Sartori, “La democrazia cosa è”, Rizzoli, 1993, per quelli teorici A. Barbera, “Le basi filosofiche del costituzionalismo”, Laterza, 2006.

[12] Per una accurata ricostruzione storica della dottrina della sovranità, G. Amato, La sovranità popolare nell’ordinamento italiano, Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1962, p. 74 ss.

[13] Voce Sovranità’ della Enciclopedia del diritto.

[14] G. Sartori, “La democrazia cosa è, cit., in particolare p. 41-42.

[15] Atti del Convegno pubblicati a cura di L. Carlassare (CEDAM 2004).

[16] A. Barbera, Voce “Popolo”, cit.

[17] G. Amato, cit., p. 42-43.

[18] G. Amato, cit., ivi.

[19] Si veda, però, per opinioni che negano tale duplicità G. Amato, cit., p. 87 ss.

[20] Per la molteplicità dei sensi della parola Stato si veda G. Amato, cit., p. 89 ss.

[21] Da ultimo Ordinanza n. 15 del 2019.

[22] E. Cheli, “La sovranità, la funzione di governo, l’indirizzo politico”, in Manuale di Diritto pubblico, cit., vol. II.

[23] In senso contrario, A. Barbera, Voce Popolo, cit., in considerazione del fatto che ai sensi dell’articolo 102 l’esercizio della giurisdizione avviene “in nome” e non “in rappresentanza” del popolo.

[24] Lo ricorda D. Nocilla, nella Voce Popolo della Enciclopedia del diritto, p. 342, nota 2.

[25] D. Nocilla, ivi.

[26] “Le basi filosofiche del costituzionalismo”, cit.

[27] D. Nocilla, Voce Popolo cit., p. 360 ss.

[28] F. Modugno, relazione dal titolo “Stato ordinamento-Stato soggetto”, tenuta nel convegno ricordato, il quale riferisce la tesi a V. Crisafulli.

[29] A. Barbera, Voce Popolo cit.

[30] H. Kelsen, Teoria generale del diritto e dello Stato, Edizioni di Comunità, 1952.

[31] Ordinamento giuridico, Sansoni editore, 1962, p. 35.

[32] M. S. Giannini, Diritto amministrativo, Volume primo, p. 98, Giuffrè, 1970.

[33] F. Modugno, relazione tenuta nel convegno citato.

[34] F. Modugno, ivi.

[35] In senso contrario G. Amato, Sovranità popolare nell’ordinamento italiano, cit., p. 91.

[36] F. Modugno, relazione citata, p. 23.

[37] A. Barbera, cit.

[38] Voce Democrazia, di P. Biscaretti, D. Ruffia, in Enciclopedia del Diritto.

[39] A. Barbera, Voce Popolo, cit.

[40] Sentenza n. 35 del 2017.

[41] Sulla natura giuridica dei partiti e sulla loro storia si veda la voce Costituzione di A. Barbera, cit.

[42] cit, p. 144 ss.

[43] “La sovranità popolare nella democrazia degli antichi e in quella dei moderni”, nel volume “Alle radici della democrazia”, a cura di A. Datena e E. Lanzillotta.

[44] Così la Sentenza “base” in materia n. 16 del 1978.

 

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Nato a Napoli il 16 dicembre 1940, sposato con tre figli, Giancarlo Coraggio è stato eletto giudice costituzionale il 29 novembre 2012 dal Consiglio di Stato, di cui era Presidente da gennaio dello stesso anno. Ha giurato il 28 gennaio 2013 e da quella data ha assunto le funzioni di giudice costituzionale. Nominato Vice Presidente della Consulta il 16 settembre 2020, è stato eletto presidente della Corte il 18 dicembre 2020. Laureato in giurisprudenza; procuratore legale nel 1963; magistrato dal ’65, Giancarlo Coraggio ha attraversato tutte le giurisdizioni: prima come giudice ordinario, dal 1965 al 1969; poi come sostituto procuratore generale della Corte dei Conti, fino al 1973; successivamente come consigliere di Stato (con funzioni giurisdizionali e consultive), passando per la presidenza del TAR Marche e di quello della Campania e approdando, nel 2012, al vertice del Consiglio di Stato su nomina dell’allora Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano. Giancarlo Coraggio è stato anche giudice sportivo e ha presieduto, dal 2007 al 2012, la Corte di giustizia della federazione gioco calcio.

Il 27 dicembre 1996 gli è stata conferita l’Onorificenza di Cavaliere di gran croce dell’Ordine al merito della Repubblica italiana. All’esercizio delle funzioni giurisdizionali, Giancarlo Coraggio ha alternato rilevanti incarichi di collaborazione con diversi Governi della Repubblica: capo dell’Ufficio legislativo del ministero della Sanità e del ministero dei Trasporti; capo di gabinetto nel ministero dei Lavori pubblici e in quelli del Lavoro e delle Finanze nonché con i ministri per le Politiche comunitarie e delle Regioni. Ha collaborato, dunque, a una serie di riforme legislative: la riforma sanitaria del 1978 (legge n. 833); la prima legge quadro sul pubblico impiego (n. 93 del 1983) e quella sui lavori pubblici, n. 109 del 1994. Coraggio è stato anche Capo dell’ufficio coordinamento amministrativo alla Presidenza del consiglio dei ministri e, dal 1988 al 1992, Vice Segretario generale.

Numerosi i suoi scritti, in particolare sul diritto e sul processo amministrativo. Ma l’esperienza di collaborazione istituzionale a livello governativo, oltre a sfociare nelle riforme prima ricordate, ha portato anche a una serie di approfondimenti teorici. Si possono ricordare, in particolare, La ricomposizione di un sistema unitario nel pubblico impiego: la legge-quadro e gli accordi collettivi, in Studi per il centocinquantenario del Consiglio di Stato, Istituto Poligrafico dello Stato, Roma, 1981, vol. I, 495; Commento alla legge quadro sui lavori pubblici sino alla Merloni-ter (contributo con Luigi Giampaolino) – Milano, Giuffrè, 1999; La disciplina del contenzioso nel Codice degli Appalti (relazione al Convegno tenuto a Napoli il 16 febbraio 2007 a cura della Seconda Università di Napoli) − Il Foro amm.vo, TAR, 2007, vol. 6, fasc. 3, pag. 1210; Annullamento dell’aggiudicazione e sorte del contratto, Il Foro amm.vo, TAR, 2008, vol. 7, fasc. 3, pagg. 47 -53; Diritto amministrativo ed economia, una sinergia per la competitività del Paese, 60° Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Varenna 18 – 20 settembre 2014, pagg. 255 – 257, Giuffrè 2015; L’Italia che cambia – dalla riforma dei contratti pubblici alla riforma della pubblica amministrazione –  62° Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Varenna 22 – 24 settembre 2016, Giuffrè 2017. Risente di questi studi il complesso parere di una commissione speciale da lui presieduta che ha praticamente coinvolto l’intera componente consultiva del Consiglio di Stato e avente ad oggetto il decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 “Codice sui Contratti Pubblici”. è stato relatore in molti Convegni e ha fatto parte degli organi di direzione di comitati scientifici.