L’art. 60 della Costituzione

Commento all’art. 60 della Costituzione

di Michele Nisticò, giudice penale presso il Tribunale di Arezzo

 

Art. 60 – La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni.

La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra.

Sommario: 1. La collocazione della disposizione ed i lavori dell’Assemblea Costituente 2. Durata delle Camere e bicameralismo paritario.  3. La proroga delle Camere. 4. Progetti di riforma.

 

  1. La collocazione della disposizione ed i lavori dell’Assemblea Costituente

La disposizione in commento si colloca nella sezione I del titolo I della parte II della Costituzione, dedicata, come noto, al Parlamento ed in particolare alle Camere, e disciplina due aspetti fondamentali della vita parlamentare: la durata della Camera e del Senato ed i presupposti necessari per la loro proroga.

Peraltro, trattasi di disposizione che può essere meglio compresa soltanto all’esito di una lettura congiunta con quella che segue, che disciplina istituti contigui; talvolta dunque, anche nel corso di questo breve commento, dovrà farsi indiretto riferimento anche a quanto disposto dall’art. 61.

I lavori della Costituente segnano un punto di rottura evidente non solo, ed ovviamente, rispetto al sistema affermatosi durante il ventennio fascista, ma anche rispetto alle previsioni dello Statuto albertino. Nel regime previgente, infatti, l’attività del Parlamento era organizzata in sessioni, nelle quali si articolava la legislatura, e segnata dalla previsione di poteri potenzialmente molto significativi sia del Re che dei (suoi) Ministri: il Capo dello Stato, infatti, convocava le Camere, ed era con decreto del Re controfirmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri che poteva eventualmente essere prorogata una sessione. Attraverso, dunque, l’esercizio sorvegliato di simili poteri, almeno in astratto, sia il Re che il Presidente del Consiglio poteva guidare le scelte, anche politiche, del Parlamento. Il problema della durata della legislatura e quello, ad esso connesso, della sua gestione temporale ebbero quindi una certa rilevanza in epoca statutaria, ancorché con riferimento principalmente all’attività della sola Camera, dato che il Senato era composto di membri nominati a vita.

Durante il fascismo, ed in particolare negli ultimi anni del regime, la questione si rivelò invece piuttosto marginale: soppressa la Camera e istituita quella dei Fasci e della Corporazioni non vi era infatti ragione, data la composizione di quest’ultima, di immaginare un momento da dedicare all’elezione dei rappresentanti e, dunque, di stabilire ex ante la durata della legislatura.

Il punto di partenza dei lavori della Costituente, invece, fu rappresentato dagli esiti del dibattito – invero non lunghissimo – svoltosi nella II sottocommissione, nel quale prevalse l’opinione, autorevolmente sostenuta dal Costantino Mortati, della contemporanea elezione e della pari durata di entrambe le assemblee. Più intensamente, invece, discusse il plenum, poiché tra i Costituenti vi era chi riteneva preferibile immaginare meccanismi di rinnovo parziale del Senato, che avrebbe potuto configurarsi come organo permanente, nonché chi proponeva di differenziare le due Camere (anche) attraverso la previsione di una diversa durata delle stesse.

Proprio quest’ultima opzione finì peraltro col prevalere, ed infatti l’attuale testo dell’art. 60 è il frutto di una revisione costituzionale dovuta alla l. cost. n. 2 del 1963 (art. 3); sino all’entrata in vigore della legge costituzionale appena richiamata, infatti, la durata del Senato era fissata in sei anni[1].

 

  1. Durata della Camere e bicameralismo paritario

La differente durata delle due Camere, per quanto si tratti di opzione non certo sconosciuta ad altre esperienze costituzionali, si rivelò peraltro ben presto abbastanza disfunzionale alla vita dell’ordinamento; non è un caso, del resto, se sino alla sopra indicata revisione della Costituzione il Senato fu comunque sempre sciolto, alla scadenza della Camera, con decreto del Presidente della Repubblica (art. 88 Cost.).

La pari durata dei due rami del Parlamento, infatti, è senz’altro un’opzione più acconcia al bicameralismo c.d. perfetto: in un contesto istituzionale in cui il Governo deve godere della fiducia di entrambe le camere ed in cui la legge necessita, per essere approvata, di un voto favorevole di entrambe le camere sull’identico testo, va da sé che il rischio di un orientamento politico diverso tra i due rami del Parlamento meriti di essere, nei limiti del possibile, scongiurato, poiché potenzialmente paralizzante sia della vita parlamentare che di quello dell’ordinamento costituzionale nel suo complesso.

D’altra parte, proprio simili rischi erano a ben vedere già stati rappresentati proprio da Mortati nel corso dei lavori della II sottocommissione, e proprio in considerazione di essi si era ritenuto di sottoporre al plenum un progetto in cui entrambi i rami del Parlamento erano destinati ad avere la medesima durata.

Con riguardo invece al quantum, cioè alla lunghezza della legislatura, l’opzione prescelta dai Costituenti – cinque anni – appare ad oggi sufficientemente equilibrata e, in linea di massima, conforme alla durata delle legislature previste dalle Costituzioni degli stati europei paragonabili, per storia ed assetto istituzionale, all’Italia, nonché alla durata del parlamento europeo stesso, i cui rappresentanti sono eletti con un mandato appunto quinquennale. Una significativa eccezione, invece, è rappresentata dalla Camera dei Rappresentanti del Congresso degli Stati Uniti, che si rinnova ogni due anni[2].

Ancora a proposito della durata della Camere, vanno pure precisati gli effetti della fine della legislatura.

Il primo di essi riguarda le autorizzazioni eventualmente concesse ai sensi dell’articolo 68 della Costituzione: esse dovranno, in caso di rielezione del parlamentare, essere nuovamente richieste e, se del caso, nuovamente concesse.

Inoltre, le attività parlamentari intraprese ma non concluse andranno incontro a decadenza. A questa seconda regola fanno eccezione i progetti di legge approvati, allo scadere della legislatura, da una sola Camera e non anche dall’altra, che possono, ove ripresentati nella successiva legislatura, essere dichiarati urgenti ed esaminati dalle nuove Camere tramite un più agile binario procedurale, nonché i progetti di legge di iniziativa popolare, per i quali neppure occorre la ripresentazione.

Ulteriore effetto, rectius conseguenza, della fine della legislatura sono le dimissioni del Governo. Trattasi di dimissioni sostanzialmente dovute ed in ogni caso connaturate alla forma di governo parlamentare italiana: la Costituzione pretende che il Governo, per permanere in carica, goda della fiducia delle Camere, sicché le dimissioni sono funzionali a consentire alle nuove Camere di votare la fiducia al Governo che già era in carica o ad uno diversamente composto.

 

  1. La proroga delle Camere

La disposizione in esame disciplina anche, unitamente alla durata delle Camere, anche l’ipotesi di una loro proroga, indicando in particolare i presupposti in presenza della quale essa debba ritenersi costituzionale legittima: il caso di guerra e l’approvazione della proroga stessa con legge.

Si deva anzitutto avvertire della necessità di differenziare la proroga delle Camere – cioè la durata della legislatura oltre il limite ordinario dei cinque anni – dalla c.d. prorogatio, cioè la continuazione dei poteri delle precedenti camere sino a quanto non si siano riunite quelle nuove, disciplinata dall’art. 61 della Costituzione. La prorogatio, infatti, serve soltanto, in termini generali, a dare continuità al funzionamento di un organo che non si ritiene possa rimanere inerte sino all’insediamento di quello destinato a succedergli, ed in questo senso non è, a differenza della proroga, un istituto di carattere eccezionale né destinato a trovare in applicazione in ipotesi remote. Se dunque si pone seriamente il problema di quali attribuzioni le Camere in regime di prorogatio possano o debbano esercitare[3], trattandosi di un organo in qualche misura depotenziato (sul punto è d’obbligo il rinvio al commento all’art. 61), ben diversa è l’ipotesi della proroga, nella quale non vi sono nuove Camere elette e pronte a subentrare a quelle vecchie, ma più nettamente la durata delle vecchie Camere viene prolungata.

Va poi anche affermato che il tenore testuale della disposizione costituzionale appare inequivocabile nello stabilire che entrambi i requisiti sopra citati debbono coesistere nel medesimo tempo affinché la proroga possa ritenersi costituzionalmente accettabile: così, non sarà sufficiente una legge per prorogare le camere, né sarà sufficiente che vi sia in corso una guerra.

Ancora, può certamente anche affermarsi che, nella logica del Costituente, la proroga delle Camere è da ritenersi un istituto destinato ad applicazione quanto più rare possibili. Del resto, la guerra non è secondo la Costituzione un’evenienza del tutto remota, ma neppure la Costituzione presuppone che essa debba o possa verificarsi molto spesso, giacché, ove intesa come strumento di offesa della libertà degli altri popoli o come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, essa è ripudiata dall’Italia (cfr. commento all’art. 11). In questo senso depone anche l’analisi dei lavori preparatori sul punto: tutte le ipotesi, che pure erano state avanzate in Assemblea costituente, volte ad inserire ulteriori casi nei quali la proroga avrebbe potuto essere disposta (come l’imminente pericolo di guerra o la formula ancor più generica di altri eventi tali da rendere impossibile la convocazione dei comizi elettorali), sono state infatti scartate, ad ulteriore dimostrazione della precisa volontà di limitare i casi di proroga.

La circostanza che la proroga debba essere, poi, disposta con legge testimonia come, secondo l’intendimento dei Costituenti, la proroga non debba ritenersi un’ipotesi semplicemente eccezionale, ma anche eccezionalmente garantita. La riserva di legge, infatti, è lo strumento cui tipicamente la Costituzione ricorre per assicurare che una determinazione sia preceduta da un adeguato dibattito pubblico e che essa non possa essere assunta senza il coinvolgimento delle minoranze: basti pensare ai molti casi in cui lo strumento è imposto in vista della limitazione legittima di diritti tutelati dalla parte I della Costituzione.

Vi è infine da chiedersi se – come parte della dottrina ha sostenuto – il caso di guerra debba ritenersi integrato dalla semplice sussistenza di un conflitto bellico cui l’Italia partecipi o se, invece, esso debba intendersi come riferito allo stato di guerra deliberato dalle Camere ai sensi dell’art. 78 e dichiarato dal Capo dello Stato ai sensi dell’art. 87 della Costituzione; in altri termini, se il riferimento contenuto nell’articolo in esame sia alla come guerra come fatto o alla guerra di diritto.

La seconda delle citate opzioni interpretative appare preferibile per due concorrenti ragioni. In primo luogo, l’esigenza che la stato di guerra sia deliberato dalle Camere in un momento che, logicamente se non anche cronologicamente, precede l’approvazione della legge di proroga delle Camere stesse, circoscrive ancor di più il novero dei casi in cui la proroga potrà ritenersi conforme a Costituzione, ciò che pare corrispondere, come già sopra osservato, alla ratio complessiva della norma ed all’intendimento dei Costituenti. In secondo luogo, tale opzione esegetica consente anche di sapere se vi siano – e quali siano –  limitazioni ai poteri delle Camere prorogate. Anche se, infatti, sul punto l’art. 60 nulla prevede, subordinare la proroga alla deliberazione conforme a Costituzione dello stato di guerra significa anche individuare quale debba essere la fonte che indichi i residui poteri del Parlamento prorogato: l’atto con il quale, infatti, le Camere stesse deliberano lo stato di guerra, deve conferire al Governo “i poteri necessari” (art. 78 Cost.), e dunque proprio questi poteri, che di volta in volta saranno conferiti, segneranno i confini delle attribuzioni e delle competenze delle Camere prorogate.

 

  1. Progetti di riforma

Il testo vigente dell’articolo in commento risulta dall’entrata in vigore della già richiamata l. cost. n. 2 del 1963 e, da allora, non ha subito più modifiche. Taluni anche recenti tentativi di riforma costituzionale, tuttavia, hanno interessato anche la disposizione in esame.

Anzitutto nel 1992 la Commissione bicamerale De Mita – Jotti aveva mantenuto l’eguale durata di Camera e Senato, prevedendo però che una legislatura di quattro, e non più di cinque, anni.

La Commissione bicamerale D’Alema, nel 1997, aveva invece da un lato previsto la possibilità di prorogare una sola delle Camere e, dall’altro, eliminato la previsione della necessità di una legge per disporre la proroga.

Particolare, poi, era anche il progetto respinto dal corpo elettorale con il referendum del 25-26 giugno 2006, che – lasciando immutata la durata della Camera – prevedeva per il nuovo Senato, composto da soggetti eletti per ciascuna Regione contestualmente all’elezione dei consigli regionali, che gli stessi restassero in carica sino alla proclamazione dei nuovi senatori della medesima Regione.

Più di recente, poi, il testo della riforma c.d. Renzi-Boschi, anch’essa respinta dal corpo elettorale con il referendum del 4 dicembre 2016, aveva ridisegnato anche la norma in commento, nell’ambito di una riforma di ben più ampio respiro che avrebbe determinato, ove fosse entrata in vigore, il superamento del bicameralismo paritario: in particolare la Camera sarebbe rimasta l’unico organo ad esercitare la funzione di indirizzo e di controllo sul Governo, nonché l’unico dei rami del Parlamento a mantenere il rapporto di fiducia con lo stesso. Conseguentemente l’articolo in commento avrebbe visto sparire il riferimento al Senato e sarebbe stato mantenuto solo quella alla Camera dei Deputati; la riforma mai entrata in vigore non era invece destinata ad incidere sulla durata della legislatura, che sarebbe rimasta invariata in cinque anni.

Note bibliografiche

[1] Cfr. S. Traversa, Art. 60-1, in G. Branca (dir.), Commentario della Costituzione, Tomo I, Bologna-Roma, 1984, p. 159 ss.

[2] Cfr. A. Sperti, Art. 60, in R. Bifulco – A. Celotto – M. Olivetti (cur.), Commentario alla Costituzione, Torino, 2006, p. 1181.

[3] Cfr. A. Pisaneschi, “Prorogatio” della Camere ed equilibrio tra i poteri, Torino, 1993.

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Michele Nisticò è giudice penale (ufficio Dibattimento) presso il Tribunale di Arezzo.  Dottore di ricerca in diritto costituzionale presso l’Università di Siena, abilitato alle funzioni di professore associato di diritto costituzionale. È autore di una monografia e di numerose opere pubblicate in Italia ed all’estero.