L’art. 51 della Costituzione

Commento all’art. 51 della Costituzione

di Gabriella Luccioli, magistrato, vincitrice del primo concorso in magistratura aperto alle donne e prima ‘toga rosa’ nel ruolo di presidente di sezione della Corte di Cassazione

Art. 51 – Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunita’ tra donne e uomini.
La legge può, per l’ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica.
Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro.

Abstract: lo scritto ripercorre, attraverso l’analisi dei lavori dell’Assemblea costituente, il difficile cammino che portò all’ approvazione dell’art. 51 Cost., richiamando anche la parallela discussione sull’art. 106 Cost. Si sofferma inoltre sul significato dell’inciso “secondo i requisiti stabiliti dalla legge” e sul dibattito tra i primi commentatori circa la natura programmatica o precettiva dell’art. 51. Illustra quindi i successivi interventi della Corte Costituzionale e del Parlamento che consentirono con grave ritardo l’accesso delle donne in magistratura. Esamina infine la modifica/integrazione apportata all’art. 51 dalla legge costituzionale n. 1 del 2003 e le sollecitazioni sul piano nazionale e sovranazionale che indussero il Parlamento ad introdurre tale modifica. Pone l’interrogativo conclusivo circa l’idoneità della normativa adottata in base alla riforma costituzionale a rimuovere tutti gli ostacoli che tuttora impediscono la piena rappresentanza delle donne nella politica e nei centri decisionali.

SOMMARIO: 1. I lavori dell’Assemblea costituente. 2. Il dibattito sull’ interpretazione dell’art. 51, primo comma, Cost. La lunga strada per l’accesso delle donne in magistratura. 3. La riforma costituzionale del 2003.

1. I lavori dell’Assemblea costituente.

Avviare una riflessione sull’art. 51 della Costituzione vuol dire ripercorrere il faticoso cammino che portò al riconoscimento del diritto di tutti i cittadini, uomini e donne, ad accedere a tutti gli uffici pubblici e alle cariche elettive, quale specificazione del principio generale di eguaglianza sancito dall’art. 3.

Ed invero la formulazione dell’art. 51, primo comma, nel testo approvato dall’Assemblea costituente, segnò la conclusione di un dibattito lungo e complesso, che trovò forma in ampie discussioni sulla capacità delle donne di svolgere determinati incarichi pubblici, e soprattutto di assumere le funzioni giurisdizionali.

Era all’epoca in vigore la legge 17 luglio 1919, n. 1176, recante “Norme circa la capacità giuridica della donna”: una legge che aveva segnato un passaggio importante nel processo di affermazione dei diritti delle donne, in quanto sul piano privatistico aveva, tra l’altro, abrogato l’istituto dell’autorizzazione maritale e riconosciuto piena capacità giuridica al genere femminile e sul piano del diritto pubblico nell’art. 7 aveva ammesso le donne, “a pari titolo degli uomini, ad esercitare tutte le professioni ed a coprire tutti gli impieghi pubblici”, escludendole tuttavia, salvo diversa espressa previsione di legge, dalle professioni e dagli impieghi implicanti “poteri pubblici giurisdizionali o l’esercizio di diritti e di potestà politiche, o che attengono alla difesa militare dello Stato”, secondo la specificazione da effettuare con apposito regolamento. E fu proprio il regolamento di attuazione 4 gennaio 1920, n. 39, a ridurre enormemente gli spazi delineati dalla legge n. 1176, indicando una lunga serie di importanti pubblici uffici preclusi alle donne, tra i quali quelli di prefetto, diplomatico, direttore generale presso ogni dicastero, ministro, ufficiale giudiziario, cancelliere, magistrato, sia dell’ordine giudiziario sia del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, e conferendo alle amministrazioni statali la facoltà di prevedere ulteriori eccezioni.

Nonostante la dottrina più illuminata avesse percepito nella legge n. 1176 del 1919 l’inizio di un processo inarrestabile che avrebbe permesso alle donne di accedere a tutti gli impieghi pubblici, compresa la magistratura, avendo esse già ottenuto di poter esercitare la professione forense, l’avvento del fascismo, con la sua ossessiva esaltazione del ruolo essenziale della donna all’interno della famiglia e la conseguente marginalizzazione della sua funzione nel settore pubblico, impresse una brusca direzione in senso contrario a tale percorso. E’ qui appena il caso di ricordare, tra le varie misure, correttamente definite espulsive1, adottate dal governo fascista per arginare la presenza femminile nel mondo del lavoro e nelle professioni considerate nevralgiche per la politica del regime, la disposizione che prevedeva che le donne potessero partecipare ai concorsi per la pubblica amministrazione senza superare il 10% dei posti disponibili, quella che inibiva loro di concorrere alle cattedre di materie letterarie in tutti gli istituti superiori, lì dove si forgiavano gli studenti che sarebbero diventati i cittadini di domani, l’altra ancora che riduceva a metà i salari delle donne rispetto alle corrispondenti retribuzioni degli uomini.

Quanto alla magistratura, la legge sull’ordinamento giudiziario, approvata con r. d. 30 gennaio 1941, n. 12, all’art. 8, n. 1, poneva tra i requisiti per l’ammissione alle funzioni giudiziarie l’essere “cittadino italiano, di razza italiana, di sesso maschile, ed iscritto al P.N.F.”

In questo quadro normativo di riferimento, ma in un contesto sul piano politico e sociale profondamente cambiato dopo la caduta del regime2, l’Assemblea costituente affrontò la questione cruciale della possibilità per le donne di accedere a tutti gli uffici pubblici, ed in particolare alla magistratura, ed alle cariche elettive.

Dai resoconti delle sedute emerge con evidenza l’atteggiamento di sufficienza, talvolta di insofferenza e di arroganza, della grande maggioranza dei costituenti nei confronti dell’accesso delle donne agli uffici pubblici ancora preclusi, e segnatamente alle funzioni giurisdizionali. Le opinioni da molti sostenute appaiono impregnate di pregiudizi, stereotipi e triti luoghi comuni fortemente ancorati alla cultura del passato, con i quali dovette confrontarsi lo straordinario impegno profuso dalle poche donne presenti nella Costituente (soltanto 21 su 566 erano state elette e soltanto 5 fecero parte della Commissione dei 75 incaricata di predisporre il testo della Carta; nessuna fu chiamata a comporre il “Comitato di redazione”, che aveva il compito di elaborare il testo votato dalla Commissione), nel tentativo di scalfire quella tenace barriera oppositiva3.

Il monito lanciato da Teresa Mattei nell’affermare che “nessuno sviluppo democratico, nessun progresso sostanziale si produce nella vita di un popolo se esso non sia accompagnato da una piena emancipazione femminile” rimase sostanzialmente inascoltato.

Dalla piena concordanza di tanti interventi di segno negativo si intuisce che non si trattò di voci isolate, ma di posizioni che riflettevano orientamenti e preconcetti profondamente radicati nella classe politica e tra gli operatori del diritto.

Nulla come la diretta lettura dei documenti ufficiali può rendere evidente la miopia e la limitatezza di molte delle opinioni espresse in quel consesso e rivelare come i principi di democrazia, di eguaglianza, di pluralismo pur reiteratamente evocati non riuscissero ad intaccare l’ideologia dominante nei confronti delle donne e ad indurre quegli insigni giuristi a guardare lontano, piuttosto che appiattirsi su un’asfittica conservazione dell’esistente.4 Essi non seppero vedere che proprio quei principi di eguaglianza, pari dignità e solidarietà solennemente sanciti nei primi articoli della Carta erano stati offesi in passato in infiniti modi da una legislazione che aveva relegato le donne ai margini della vita sociale, del mondo del lavoro e all’interno della famiglia e che la sede costituente offriva un’occasione storica irrinunciabile perché quei valori e quei principi si traducessero nel rispetto dei diritti delle donne.

Giustamente Maria Federici nella fase finale della discussione sull’art. 98 (poi divenuto art. 106) si chiedeva come fosse possibile che quegli stessi costituenti che in una confluenza di idealità e di visioni avevano sancito nell’art. 3 la pari dignità sociale e l’eguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla legge potessero assumere posizioni così pesantemente discriminatorie nei confronti della metà della popolazione.

Rinviando ad una più ampia lettura dei resoconti dei lavori svolti nelle varie sottocommissioni ed in plenaria, mi limiterò a richiamare i passaggi e le prese di posizione più significative.

Il 20 settembre 1946 la Terza Sottocommissione, competente per i diritti e i doveri economico – sociali, affrontando in relazione all’art. 48 (poi divenuto art. 51) la questione dell’accesso agli impieghi pubblici esaminò la proposta del relatore Giua che tale accesso fosse garantito in base a concorsi “senza distinzione di sesso” e “senza alcuna restrizione, tranne quella della capacità”. Detta proposta trovò ferma opposizione nell’on. Molè, il quale specificamente escluse la possibilità di consentire l’esercizio da parte delle donne delle funzioni giurisdizionali: precisò al riguardo che non intendeva “affermare una inferiorità della donna; però da studi specifici sulla funzione intellettuale in rapporto alle necessità fisiologiche dell’uomo e della donna risultano certe diversità, specialmente in determinati periodi della vita femminile.”

Nella seduta dell’Assemblea del 22 maggio 1947 si discusse un emendamento all’art. 48, primo comma, proposto dalla Commissione dei 75, ai sensi del quale i cittadini di entrambi i sessi potevano accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza, “conformemente alle loro attitudini, secondo le norme stabilite da legge”. L’ on. Federici espresse la propria contrarietà a tale formulazione – che riprendeva, con il richiamo alle attitudini, un riferimento già contenuto nella Costituzione di Weimar – cogliendo in essa il proposito di creare una barriera all’accesso delle donne alle cariche pubbliche e rilevando il contrasto tra detto riferimento ed il principio fondamentale di eguaglianza.

Tale emendamento fu accantonato e venne infine approvata la formula compromissoria di cui all’art. 51, che eliminava il riferimento alle attitudini, ma poneva la riserva di legge per l’indicazione dei necessari requisiti.

L’ampio dibattito sul Titolo IV sulla magistratura, ed in particolare sull’art. 98 (ora art. 106) concernente le nomine dei magistrati, che chiaramente interferiva con quello che aveva portato all’approvazione dell’art. 48, riflette con grande evidenza l’estrema chiusura e l’arretratezza di molte delle posizioni espresse. In particolare, nella seduta del 5 dicembre 1946 della competente seconda Sezione della seconda Sottocommissione il relatore Calamandrei illustrò la sua proposta, e segnatamente la disposizione di cui all’art. 20, 1° comma, che ammetteva espressamente le donne al concorso per l’esercizio delle funzioni giudiziarie. A seguito delle forti resistenze riscontrate su più fronti, ed in particolare su quello della magistratura, lo stesso relatore nella seduta antimeridiana del 10 gennaio 1947 ribadì la sua posizione favorevole all’ammissione delle donne alla giurisdizione, avendo esse “dato ottima prova in tanti altri uffici in cui occorrono doti di raziocinio, di equilibrio e di spirito logico pari a quelle che occorrono nella giurisdizione”, ma ritenne opportuno affidare alla legge sull’ordinamento giudiziario la determinazione dei requisiti per partecipare al concorso; in sede di discussione si dichiarò anche favorevole all’introduzione di qualche limitazione nella materia penale.

L’on. Cappi, nell’opporsi anche a detta proposta, affermò che “nella coscienza pubblica oggi non v’è la convinzione che le donne possano essere ammesse all’esercizio delle funzioni di giudice” e che la ragione di tale diffidenza diffusa stava nella “prevalenza che nelle donne ha il sentimento sul raziocinio, mentre nella risoluzione delle controversie deve prevalere il raziocinio sul sentimento”.

Nello stesso senso si espresse l’on. Mannironi, per il quale “nella sua costituzione psichica la donna non ha le attitudini per far bene il magistrato, come dimostra l’esperienza pratica in un campo affine, cioè nella professione dell’avvocato. Tutti avranno notato quale scarsa tendenza e adattabilità abbia la donna per questa professione perché le manca, proprio per costituzione, quel potere di sintesi e di equilibrio assoluto che è necessario per sottrarsi agli stati emotivi”.

Nella seduta plenaria pomeridiana della Commissione dei 75 del 31 gennaio 1947 l’on. Leone si dichiarò favorevole al testo del Comitato di redazione che affidava alla legge sull’ordinamento giudiziario la possibilità di fissare dei limiti all’accesso, svolgendo le seguenti considerazioni: “Si ritiene, però, che la partecipazione illimitata delle donne alla funzione giudiziaria non sia per ora da ammettersi. Che la donna possa partecipare, con profitto per la società, a quella amministrazione della giustizia dove più può far sentire le qualità che le derivano dalla sua femminilità e dalla sua sensibilità, non può essere negato…. Ma negli alti gradi della Magistratura, dove bisogna arrivare alla rarefazione del tecnicismo, è da ritenere che solo gli uomini possano mantenere quell’ equilibrio di preparazione che più corrisponde per tradizione a queste funzioni”. Ne derivava che alle donne poteva essere consentito giudicare soltanto in quei procedimenti per i quali era maggiormente avvertita l’opportunità di una presenza femminile, in quanto richiedevano un giudizio il più conforme alla coscienza popolare, come quelli affidati alle giurie popolari o ai tribunali per i minorenni.

Di rincalzo, l’on. Codacci Pisanelli addusse questioni di resistenza fisica: “in udienza alle volte la discussione si protrae per ore ed ore e richiede la massima attenzione da parte di tutti. È evidente che per un lavoro simile sono più indicati gli uomini che le donne”.

Sulla stessa linea l’on. Molè, secondo il quale non si trattava né di superiorità né di inferiorità della donna di fronte all’uomo, ma “è soprattutto per i motivi addotti dalla scuola di Charcot riguardanti il complesso anatomo – fisiologico che la donna non può giudicare”.

Nella seduta pomeridiana del 7 novembre 1947, in cui l’Assemblea proseguì la discussione generale sui titoli IV e VI relativi alla magistratura e alle garanzie costituzionali, l’on. Villabruna definì la partecipazione delle donne all’ordine giudiziario “una innovazione estremamente ardita, tanto ardita da rivoluzionare la nostra tradizione”, che destava forte preoccupazione per “l’inevitabile pregiudizio che la giustizia subirebbe il giorno in cui anche alle donne fosse consentito l’onore di vestire la toga dei magistrati”. Di tono apocalittico le sue previsioni nel caso in cui si desse spazio a tale innovazione: “e allora, il giorno in cui avrete affidato l’amministrazione della giustizia ad un corpo giudiziario misto, che cosa avrete ottenuto? Avrete portato nel sacro tempio della giustizia un elemento di più di confusione, di dissonanza, di contrasto; avrete creato, in sostanza, una giustizia bilingue, una giustizia che parlerà due linguaggi diversi, secondo che, nelle varie circostanze, avrà a prevalere la voce degli uomini o la voce delle donne.”

Non meno apocalittici gli accenti dell’on. Bettiol: “San Paolo diceva: «Tacciano le donne nella Chiesa». Se San Paolo fosse vivo direbbe: «Facciano silenzio le donne anche nei tribunali»”.

Il giorno successivo, nel prosieguo della discussione, l’on. Persico evocò il personaggio shakespeariano di Porzia ne Il Mercante di Venezia come esempio dell’inidoneità della donna a svolgere correttamente la funzione giurisdizionale, avendo ella dato torto a Shylock con “un’astuzia femminile”, con una “scappatoia”, invece che con una “questione di diritto”, ed aggiunse che, essendo la funzione del giudicare così grave e così difficile e procurando “tante ansie e tante notti insonni”, essa non sarebbe adatta alla spirito femminile; pertanto la donna sarà la madre dei giudici, sarà la ispiratrice dei giudici, ma è bene che lasci questa grave e talvolta terribile responsabilità agli uomini”.

Ben poco lungimirante la riflessione svolta il 15 novembre 1947 in Assemblea dall’on. Conti: “Le donne potranno entrare in Magistratura, ma non ci entreranno: questa è la mia convinzione. Comunque, non si deve in una Costituzione moderna chiudere le porte all’ingresso delle donne. D’altra parte, è stato detto che se potranno entrare ed entreranno, bene saranno applicate alla Magistratura dei minorenni. Credo che questa sarebbe un’applicazione utilissima. Si può pensare ad un’altra applicazione utile: ai servizi di cancelleria”.

Infine nella seduta antimeridiana dell’Assemblea del 26 novembre 1947, nel proseguire l’esame dell’art. 98 e infine votando a scrutinio segreto, si optò per la formula “Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso”, così omettendo ogni riferimento alla possibilità della partecipazione femminile all’amministrazione della giustizia, nel convincimento che detto problema avesse già trovato soluzione con l’enunciazione del principio generale della parità dei diritti senza discriminazioni di sesso contenuto nell’art. 3 e sviluppato nell’art. 51, primo comma. Si ritenne insomma – conformemente a quanto sostenuto dall’on. Federici in un suo accorato intervento, nel quale aveva invitato i colleghi a considerare quante volte nel corso dei lavori si era parlato di libertà civili, di parità di diritti, di eguaglianza – che l’aver già riconosciuto alle donne la possibilità di accedere a tutti gli uffici, e quindi alle cariche più alte (come quella di Presidente della Repubblica, che secondo l’art. 97 del progetto era presidente del CSM), fornisse tutte le garanzie per assicurare il diritto delle donne di accedere alle funzioni giudiziarie.

E tuttavia il tenore complessivo del dibattito e la reiterata ostilità all’emendamento proposto dalle on. Mattei e Rossi secondo il quale “Le donne hanno diritto di accesso a tutti gli ordini e gradi della Magistratura” consentono di cogliere l’ambiguità del silenzio che i costituenti ritennero da ultimo di preferire, nel diffuso e non dichiarato convincimento che la mancanza di un disposto specifico avrebbe consentito ad ogni operatore di far prevalere la propria interpretazione.

2. Il dibattito sull’interpretazione dell’art. 51, primo comma, Cost. La lunga strada per l’accesso delle donne in magistratura.

L’ auspicio delle madri costituenti che l’art. 51 Cost., nonostante la sua ambigua formulazione, potesse dare soluzione positiva al problema delle donne in magistratura fu purtroppo vanificato dalla posizione assunta da vari accademici e dalla giurisprudenza prevalente sul significato da attribuire all’inciso finale del primo comma “secondo i requisiti stabiliti dalla legge”, e quindi sul rapporto tra detta disposizione e l’art. 3 Cost.

Ed invero il tenore letterale di detto inciso fornì argomento alla posizione di coloro5 che optavano per il riconoscimento al legislatore ordinario del potere di prevedere il genere maschile tra i requisiti per l’accesso a determinati uffici pubblici e cariche elettive. A fondamento di tale linea interpretativa si sosteneva che quella formula di rinvio al legislatore autorizzasse – derogando al principio generale di cui all’art. 3, primo comma – a comprendere il sesso tra i requisiti attitudinali per l’accesso a determinate funzioni; si richiamavano gli artt. 37, primo comma, e 97, primo comma, Cost., lì dove il primo prescriveva che le condizioni di lavoro devono consentire l’adempimento della “essenziale funzione familiare” delle donne, mentre il secondo sembrava dare spazio alla possibilità che il buon andamento della pubblica amministrazione richiedesse l’esclusione di personale di sesso femminile al suo interno.

Altra dottrina6 mise in evidenza l’inaccettabilità di tale opzione ermeneutica, sul rilievo che l’art. 51 era chiaramente diretto a garantire l’eguaglianza dei cittadini e a negare ogni rilevanza al criterio del sesso nell’accesso ai pubblici impieghi e alle cariche elettive, così ponendo un preciso limite al potere discrezionale del legislatore. Peraltro il richiamo all’art. 37, primo comma, appariva del tutto improprio, non potendo trarsi da una disposizione posta a tutela della donna lavoratrice, cui venivano riconosciuti gli stessi diritti del lavoratore, argomenti a sfavore del suo accesso a determinati uffici. Ed anche il riferimento al principio di buon andamento della pubblica amministrazione garantito dall’art. 97 risultava fuorviante, in quanto fondato su una arbitraria presunzione assoluta di inadeguatezza, per ragioni fisiologiche, del genere femminile alle pubbliche funzioni. Ne derivava che l’art. 51, primo comma, non autorizzava alcuna disparità nell’accesso ai pubblici uffici in ragione del sesso di appartenenza.

A sostegno di tale lettura è stato opportunamente rilevato che l’espresso riferimento ai cittadini “dell’uno e dell’altro sesso” (presente sin dalla prima stesura dell’articolo), anziché semplicemente ai “cittadini”, come normalmente avviene in altre costituzioni che adottano formule più generali, trovava giustificazione soltanto in ragioni storiche, quale reazione ad un sistema che aveva lungamente affermato l’inferiorità delle donne anche nella sfera pubblica, e poteva anche considerarsi pleonastico, imponendosi comunque il principio generale di eguaglianza tra i cittadini7.

La questione interpretativa così sinteticamente richiamata interferiva con l’altro quesito relativo alla natura programmatica o precettiva della disposizione in discorso, secondo l’artificiosa distinzione all’epoca accreditata in dottrina e nella giurisprudenza. Tale problema appariva ai commentatori di grande rilevanza, in quanto il riconoscimento del carattere non meramente programmatico avrebbe determinato un’immediata abrogazione delle leggi preesistenti che ponevano nei confronti delle donne limiti di accesso ad alcuni uffici pubblici, tra i quali quello di magistrato.

Parte della dottrina8 optò per la natura precettiva della norma, che per i suoi caratteri di perfezione e compiutezza non necessitava di alcuna disposizione integrativa per poter essere applicata ed era quindi suscettibile di immediata attuazione. Su tale base detta dottrina ritenne abrogate implicitamente, per incompatibilità, tutte le norme vigenti ispirate alla disparità tra i sessi nell’accesso agli impieghi pubblici, tra cui quelle contenute nell’art. 7 della l. n. 1176 del 1919 e nel relativo regolamento attuativo n. 39 del 1920, e soprattutto quella del richiamato art. 8 del r. d. n. 12 del 1941.

Per contro, i sostenitori del valore programmatico o direttivo9 posero in evidenza la non autosufficienza del primo comma dell’art. 51, ed in particolare, anche qui, la portata del suo inciso finale, che deferisce al legislatore ordinario il compito di determinare i requisiti per l’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive; essi evidenziarono che la formulazione della disposizione non appariva abbastanza concreta e compiuta per comportare l’abrogazione delle precedenti norme di legge in contrasto; osservarono ancora che la perdurante vigenza dell’ordinamento giudiziario dettato dal r.d. n. 12 del 1941, e quindi del richiamato art. 8, in applicazione della VII disposizione transitoria della Costituzione – il cui primo comma sancisce che “Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente” – forniva chiara conferma che l’accesso delle donne alle funzioni giurisdizionali continuava ad essere precluso.

L’orientamento sfavorevole all’accesso delle donne alle funzioni giurisdizionali fu condiviso dal Consiglio di Stato nella decisione del 18 gennaio 1957, n. 21, che dichiarò manifestamente infondata l’eccezione di incostituzionalità dell’art. 8 del r.d. 1941 n. 12, atteso che la disposizione transitoria espressamente manteneva in vigore le norme dell’ordinamento giudiziario fino all’emanazione di una nuova legge.

Ed ancora la Corte Costituzionale con la sentenza n. 56 del 1958, nel rigettare l’eccezione di incostituzionalità dell’ art. 1 della legge n. 1441 del 1956, che ammetteva le donne a comporre i collegi giudicanti delle corti di assise, prescrivendo però che almeno tre dei sei giudici popolari fossero uomini – così ponendo una garanzia minima di partecipazione maschile, ma non anche di partecipazione femminile – affermò che ben poteva il legislatore discrezionalmente determinare, tenendo conto delle differenti attitudini, i requisiti necessari, tra i quali anche l’appartenenza sessuale, per l’accesso ai pubblici uffici, e nella specie per garantire il buon funzionamento dei collegi, “purchè non resti infranto il canone fondamentale dell’eguaglianza giuridica”.

A questa posizione si allinearono i vertici della magistratura, nella loro implacabile contrarietà alla presenza delle donne nell’ordine giudiziario e nell’anacronistica difesa del mito della superiorità maschile, ribadendo il loro convincimento che la parificazione dei sessi prevista nella Costituzione non poteva considerarsi assoluta, in quanto era la stessa Carta a consentire al legislatore ordinario di introdurre, se del caso, eccezioni a tale principio.

Ne derivò che l’accesso delle donne alle carriere elencate nel richiamato regolamento del 1920 rimase per lungo tempo interdetto.

Fu soltanto con la sentenza n. 33 del 1960 che la Corte Costituzionale, accogliendo l’eccezione di incostituzionalità sollevata dal Consiglio di Stato, dichiarò l’illegittimità dell’art. 7 della legge n. 1176 del 1919, che escludeva le donne da tutti gli uffici pubblici che implicassero “l’esercizio di diritti e di potestà politiche”, in riferimento all’art. 51, primo comma, Cost., per “l’irrimediabile contrasto” in cui detta norma si poneva con l’enunciato costituzionale. In tale pronuncia il giudice delle leggi interpretò la formula ellittica contenuta nel primo comma dell’art. 51 Cost. nell’unico modo consentito dall’art. 3, ossia intendendo l’art. 51 come una specificazione, e prima ancora una conferma, dell’art. 3. In questa sua capacità di riconoscere la natura inviolabile ed il valore supremo del principio di parità e nel suo netto e definitivo superamento della distinzione tra norme precettive e programmatiche vanno colti la carica innovativa e lo spessore culturale, oltre che il valore tecnico, di detta decisione, pronunciata in un tempo in cui erano ancora forti nella società e nel mondo giuridico le diffidenze ed i pregiudizi che avevano animato il dibattito in seno all’ Assemblea costituente.

Stante la portata limitata della dichiarazione di incostituzionalità, si dovette introdurre una specifica legge, la n. 66 del 1963, che consentì l’accesso a tutte le cariche, professioni ed impieghi pubblici, compresa la magistratura, ed abrogò espressamente la legge n. 1176 del 1919 ed il successivo regolamento. Come correttamente osserva Tacchi10, il fatto che si fosse resa necessaria una legge ordinaria per ribadire principi già sanciti in Costituzione costituiva chiara conferma della persistente arretratezza culturale degli apparati chiamati ad applicare i principi della Carta. E non può fondatamente contestarsi che il grave ritardo nell’ingresso delle donne in magistratura sia stato almeno in parte determinato dall’ambiguità della formula adottata nell’art. 51, che fornì un facile appiglio alle tesi più retrive.

Con d.m. del 5 aprile 1965 le prime otto donne vincitrici del concorso entrarono a far parte dell’ordine giudiziario11.

3.La riforma costituzionale del 2003.

Con la legge costituzionale n. 1 del 2003 si è significativamente riformato il testo del primo comma dell’art. 51, introducendo in Costituzione il principio di pari opportunità, con la previsione, dopo l’affermazione della possibilità di accesso di tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, che “A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”.

La novella costituzionale costituisce l’epilogo di un lungo percorso sul piano politico e normativo, il quale aveva già trovato la sua più importante espressione nella legge costituzionale n. 3 del 2001, che intervenendo sull’art. 117 Cost. aveva impegnato le Regioni a statuto ordinario ad adottare leggi che rimuovessero ogni ostacolo al raggiungimento della piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovessero la parità di accesso alle cariche elettive.

Ed anche la legge costituzionale n. 2 del 2001, nel dettare disposizioni concernenti l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano, aveva previsto che detti organismi promuovessero condizioni di parità per l’accesso alle consultazioni elettorali, al fine di conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei sessi.

L’acquisizione di una nuova sensibilità e consapevolezza dell’importanza di una equilibrata partecipazione delle donne e degli uomini nelle istituzioni e nei luoghi decisionali, quale attuazione del fondamentale principio di parità, oltre che elemento essenziale per la vita democratica, aveva trovato riscontro in ambito sovranazionale nell’art. 141 (ex 119) del Trattato di Amsterdam del 1997, che assumendo il valore dell’uguaglianza quale vera e propria missione della Comunità aveva sancito che “il principio della parità di trattamento non osta a che uno Stato membro mantenga o adotti misure che prevedono vantaggi specifici diretti a facilitare l’esercizio di un’attività professionale da parte del sesso meno rappresentato ovvero a evitare o compensare svantaggi nelle carriere professionali”; nell’art. 23 della Carta di Nizza, il quale aveva affermato che “La parità tra donne e uomini deve essere assicurata in tutti i campi, compreso in materia di occupazione, di lavoro e di retribuzione. Il principio della parità non osta al mantenimento o all’adozione di misure che prevedano vantaggi specifici a favore del sesso sottorappresentato”; nella Raccomandazione del Consiglio 84/635/CEE, che aveva invitato gli Stati membri ad adottare una politica di azioni positive dirette a rimuovere gli ostacoli alla piena partecipazione delle donne nel mondo del lavoro; nella Risoluzione del Parlamento europeo B5-0180 del 2 marzo 2000, che “deplorando profondamente che l’ineguaglianza e la discriminazione di genere come pure la sottorappresentanza delle donne continuano a caratterizzare la politica nonché le istituzioni pubbliche e private in Europa e a livello mondiale” aveva dato atto che “l’applicazione di quote in quanto misura transitoria contribuisce a riequilibrare la partecipazione degli uomini e delle donne alla vita politica” (punto 3) ed aveva invitato gli Stati membri a “promuovere la formazione di quadri e dirigenti – uomini e donne – al fine di promuovere relazioni di lavoro esenti da discriminazioni”(punto 10).

Prima ancora, nella Dichiarazione adottata dalla quarta Conferenza mondiale sulle donne a Pechino nel settembre 1995 si era sancito l’impegno di tutti i Governi partecipanti ad “adottare tutte le misure necessarie per eliminare tutte le forme di discriminazione contro le donne e le bambine e rimuovere tutti gli ostacoli alla parità tra i sessi, al progresso delle donne e al rafforzamento del loro potere di azione” (punto 24).

E ancora più indietro nel tempo la Convenzione internazionale per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW) adottata il 18 dicembre 1979 dall’ONU e ratificata in Italia il 10 giugno 1985 aveva impegnato nell’art. 7 gli Stati firmatari a prendere “ogni misura adeguata ad eliminare la discriminazione nei confronti delle donne nella vita politica e pubblica del paese”.

Si profilava pertanto l’urgenza di porre mano ad una modifica della Costituzione che si ponesse in linea con dette indicazioni, tenuto anche conto che l’originaria formulazione dell’art. 51 non era stata sufficiente ad assicurare una solida presenza femminile nelle istituzioni. Si trattava inoltre di estendere a livello statale quanto già disposto per le Regioni ordinarie e a statuto speciale. Si trattava altresì di ottemperare al dettato della sentenza n. 422 del 1995 della Corte Costituzionale che, pur dichiarando l’illegittimità, per violazione degli artt. 3 e 51 Cost., di una serie di disposizioni in materia elettorale in quanto non si limitavano a rimuovere gli ostacoli che impedivano alle donne di raggiungere determinati risultati, ma garantivano direttamente il risultato, finendo per creare discriminazioni attuali per porre rimedio a discriminazioni passate, aveva tuttavia riconosciuto che la finalità di conseguire una parità effettiva tra uomini e donne era positivamente apprezzabile dal punto di vista costituzionale ed aveva affidato al legislatore il compito di individuare interventi di altro tipo volti a favorire l’effettivo riequilibrio tra i sessi nell’accesso alle cariche pubbliche elettive, tenuto conto che molte misure astrattamente configurabili potevano incidere sulle differenze di condizioni culturali, economiche e sociali che si ponevano come elementi discriminanti.

Va d’altro canto considerato che il Parlamento nazionale aveva maturato da tempo una nuova sensibilità al tema, assumendo fin dalla fine degli anni ‘70 significative iniziative sul piano della parità e delle pari opportunità, con un chiaro superamento della politica di tutela in favore di quella di promozione: tra le molte leggi al riguardo12, è qui sufficiente richiamare la n. 903 del 1977, nota come legge di parità, con la quale erano state abrogate tutte le disposizioni normative contrastanti con il divieto di discriminazione in ambito lavorativo per ragioni di sesso; la n. 164 del 1990, che aveva istituito la Commissione nazionale per la parità e le pari opportunità tra uomo e donna, con il compito di promuovere l’uguaglianza tra i sessi rimuovendo ogni discriminazione diretta e indiretta ed ogni ostacolo di fatto limitativo della parità; la n. 125 del 1991, che aveva definito (art. 4, comma 2) il concetto di discriminazione indiretta ed aveva disciplinato in dettaglio le azioni positive dirette a favorire l’occupazione femminile e a promuovere pari opportunità nel lavoro, imponendo tra l’altro che nei bandi di concorsi pubblici e nelle forme di selezione di imprese private e pubbliche l’ indicazione della prestazione richiesta fosse accompagnata dalle parole “dell’uno o dell’altro sesso” (art. 4, comma 3); la n. 215 del 1992, in cui si erano previste azioni positive dirette a garantire l’uguaglianza sostanziale e le pari opportunità nell’attività economica ed imprenditoriale; il d.lgs. n. 29 del 1993 in materia di pubblico impiego, confluito nel TU di cui al d.lgs. n. 165 del 2001, che aveva consacrato il principio di promozione delle pari opportunità tra uomini e donne per l’accesso al lavoro ed il trattamento sul lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione; la n. 145 del 2002 di riordino della dirigenza statale, che aveva esteso a tale settore le forme di tutela della parità tra i sessi previste nel citato TU.

Un’ulteriore sollecitazione ad un intervento sul piano costituzionale era fornita dai dati statistici che evidenziavano, specialmente nelle istituzioni politiche rappresentative, una presenza femminile assolutamente modesta: un dato significativo era offerto dai risultati delle più recenti elezioni del 2001, in cui erano state elette 64 donne alla Camera e 24 al Senato, per una percentuale complessiva del 9,2%.

In tale cornice di riferimento l’integrazione del principio sancito nel primo comma dell’art. 51 rispondeva ad una esigenza non più rinviabile: tale integrazione, oltre a rivestire – come sottolineato dalla relatrice Montecchi – un forte valore simbolico, consentiva di dare copertura costituzionale ad un ampio spettro di azioni astrattamente configurabili, con particolare riguardo alle cariche politiche rappresentative ed all’accesso alla classe dirigente, così da incrementare il tasso di partecipazione femminile alla vita politica e istituzionale del Paese e da rispondere ad una esigenza fondamentale di democrazia.

Al rispetto dell’eguaglianza in senso formale già imposto dalla prima parte del primo comma dell’art. 51 si è così aggiunta la promozione di misure volte a garantire l’eguaglianza sostanziale, attraverso la rimozione di quelle cause di squilibrio che impediscono la parità nelle condizioni di partenza e anche nelle progressioni di carriera nelle professioni.

Pur considerato che in sede di dibattito parlamentare si registrò una sostanziale convergenza delle forze politiche sulla inopportunità di prevedere specificamente un sistema di quote di rappresentanza, l’indeterminatezza della formula infine adottata induce a ritenere che le misure sollecitate, affidate ad appositi provvedimenti (di non precisata natura, e quindi anche di carattere non normativo), possano riguardare non soltanto interventi attinenti al potenziamento del principio generale di parità, ossia tutte le azioni ispirate al canone della democrazia paritaria, ma anche iniziative volte a garantire un determinato risultato in favore del sesso svantaggiato, così integranti vere e proprie azioni positive13.

Successivamente all’entrata in vigore della riforma costituzionale sono state emanate numerose altre leggi dirette a promuovere pari opportunità nei sistemi di elezione e nel mondo del lavoro. E tuttavia non può non prendersi atto che tali misure hanno dimostrato una scarsa efficacia nel rimuovere in radice i molti ostacoli, specie quelli che assumono le forme della discriminazione indiretta, alla piena realizzazione del principio di parità, tenuto conto che la sottorappresentanza delle donne nella politica e nei centri decisionali è ancora una realtà ben presente nel nostro Paese.

Note

1 Così M.V. Ballestrero, Dalla tutela alla parità, 1979, p. 79 e ss.

2 Per una puntuale ricostruzione storica di tale periodo v. A. Meniconi, Storia della magistratura italiana, 2012, p. 247 e ss.

3 Per un approfondimento sul ruolo delle 21 donne costituenti v. M. D’ Amico e S. Leone, La donna dalla fragilitas alla pienezza dei diritti. Un percorso non ancora concluso, 2017.

4 Un’analisi approfondita dei lavori della Costituente è contenuta in F. Tacchi, Eva togata. Donne e professioni giuridiche in Italia dall’Unità a oggi, 2009, p. 85 e ss. V. altresì E. Ceccherini, La questione di genere nei dibattiti in Assemblea Costituente, in E. D’ Urso, Eguaglianza, lavoro, diritti, 2016 p.109 e ss.

5 V. per tutti C. Esposito, La Costituzione italiana- Saggi, 1954, p. 254; id., Le donne e i pubblici uffici, in Giur. Cost. 1958, p. 869; G. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, I, 1950, p. 216 e s.

6 Cfr. , e plurimis, P. Barile, Leggi e regolamenti discriminatori per motivi di sesso, in Giur. Cost., 1958, p. 1243 e ss; V. Crisafulli, Eguaglianza dei sessi e requisiti attitudinali all’ ammissione ai pubblici uffici, in Giur.cost. 1960, p. 564; M. Fortino, Parità dei sessi (voce), in Enc. Dir., XXXI, 1981, p. 696 e ss; C. Mortati, L’accesso delle donne ai pubblici uffici, in Democrazia e diritto, 1960, I, 144 e s..

7 In tal senso v. U.POTOTSCHNIG, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, 1994, p. 364 e ss.

8 V. per tutti P. BARILE, Sul diritto delle donne ad accedere alla magistratura, in Giur. It, 1952, II, col. 225 e ss.

9 Cfr. al riguardo C. Esposito, La Costituzione italiana – Saggi, cit., 1954, 254; G. Zanobini, op. cit., p. 127.

10 Op. cit. , p. 137.

11 Sulla vicenda v. G.Di Federico e A. Negrini, Le donne nella magistratura ordinaria, Polis, 1989 n. 2 P. 179 e ss; A.M. Isastia, Donne in magistratura, 2013, p. 36 e ss.

12 Per una esauriente rassegna della normativa in tema di pari opportunità v. L. Leo, Le pari opportunità nella Costituzione: i principali interventi legislativi a tutela delle donne, in Cammino Diritto, 2021,n. 3. V. altresì S.Scarponi, L’ art. 51 della Costituzione e l’ accesso delle donne ai pubblici uffici e al lavoro nel settore pubblico, Relazione svolta al convegno della Società italiana delle storiche “ Intorno al 1948. Otto articoli nella storia delle donne”, 2019.

13 Nel senso invece che la riforma dell’ art. 51 tende a fornire copertura costituzionale alle sole misure dirette a promuovere l’ eguaglianza di chances, e non anche a quelle rivolte a raggiungere direttamente il risultato, v. T.E. Frosini, La modifica dell’ art. 51 Cost.: problemi e prospettive, in Rivista AIC, 17.3.2003.

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Gabriella Luccioli ha vinto il primo concorso in magistratura aperto alle donne nel 1965. Dopo aver svolto le funzioni di giudice presso il Tribunale di Montepulciano, di pretore a Roma e poi di consigliere presso la Corte di Appello di Roma, nel 1990 è stata la prima donna ad essere nominata consigliere della Corte di Cassazione e sempre la prima donna a diventare nel 2008 presidente di sezione della Corte di Cassazione. Ancora prima come donna nel 2011 ad aver assunto la direzione di detta sezione.