L’art. 42 comma 3 della Costituzione

Commento all’art. 42, comma 3, della Costituzione

di Antonio Lamorgese, Consigliere di Cassazione

 

Art. 42 – La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.

La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.

La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.

La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità.

 

 Abstract: Se il secondo comma dell’articolo in commento attribuisce alla legge il potere di determinare i modi di acquisto, di godimento e i limiti della proprietà, il terzo comma le attribuisce il potere anche di sottrarla al privato, mediante esercizio del potere di espropriazione, per ragioni di interesse generale, previo pagamento di un indennizzo al proprietario. Sui criteri di determinazione dell’indennizzo si è sviluppato il confronto tra l’opinione che lo intendeva come un parziale contribuito secondo criteri rimessi all’ampia discrezionalità del legislatore e l’opinione opposta favorevole al pieno ristoro. Per molti decenni ha prevalso la prima opinione fino all’avvento della giurisprudenza della Corte Edu, cui si deve il ritorno al criterio del valore di mercato. L’espressione «indennizzo» è sempre più intesa nel diritto vivente, salvo limitate eccezioni, come oggetto di un diritto al ristoro integrale per un pregiudizio causato da un’attività espropriativa legittima della pubblica amministrazione (e spesso anche non espropriativa, quando manchi lo spossessamento), e tuttavia la strada in questa direzione è lastricata da insidie e resistenze.

Sommario: 1. Breve (e tormentata) storia dell’indennità di esproprio; 2. Lo tsunami della Corte Edu e il ritorno al valore di mercato; 3. La controversa interferenza della funzione sociale della proprietà con l’indennità di esproprio; 4. La «edificabilità legale» e il valore di mercato; 5. La questione dei vincoli conformativi ed espropriativi. 6. Il diritto al pieno ristoro.

 

    1.- Breve (e tormentata) storia dell’indennità di esproprio.

L’espropriazione «per causa di utilità pubblica», all’epoca in cui fu varata la Costituzione, era disciplinata dalla legge n. 2359 del 1865, la quale, all’articolo 39, prevedeva che «la indennità dovuta all’espropriato consisterà nel giusto prezzo che a giudizio dei periti avrebbe avuto l’immobile in una libera contrattazione di compravendita».

Analogamente, l’articolo 834 c.c. prevedeva (e prevede) che «nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà se non per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarata, e contro il pagamento di una giusta indennità». Conforme è l’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali della UE, secondo la quale «nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa».

La disposizione costituzionale non prevede espressamente che l’indennizzo debba essere «giusto» – scelta indotta forse dalla preoccupazione di non condizionare eccessivamente il legislatore, chiamato ad affrontare l’annoso problema del latifondo che affliggeva un paese fortemente agricolo, qual era l’Italia a quel tempo – ma la «giustizia» dell’indennità è, invero, un dato coessenziale alla nozione, non potendo configurarsi una indennità «non giusta».

Più difficile è comprendere quale sia il criterio di stima utile allo scopo di pervenire a una indennità «giusta».

Benché in talune leggi speciali il criterio del prezzo o valore di mercato stabilito dalla legge fondamentale del 1865 avesse subito alcune deroghe in leggi speciali già prima della Costituzione[1], il criterio del valore di mercato è quello costantemente seguito, in ambito non solo europeo, per stabilire la «giusta indennità»[2].

Tuttavia, la Corte costituzionale fece ben presto comprendere quale fosse il proprio pensiero al riguardo, quando già nel 1957 si espresse nel senso che la formula «salvo indennizzo» dovesse intendersi come «soltanto il massimo di contributo e di riparazione che, nell’ambito degli scopi di generale interesse, la Pubblica Amministrazione può garantire all’interesse privato. Ciò importa che la valutazione comparativa di tali interessi e il modo in cui pervenire al massimo della rispettiva soddisfazione deve essere il risultato di un complesso e vario esame di elementi tecnici, economici, finanziari, politici, che solo al legislatore può esser dato di compiere»[3], fermo il limite dell’esigenza che l’indennizzo non sia apparente o puramente simbolico; nel quale caso «la norma relativa verrebbe indubbiamente a porsi in contrasto con l’articolo 42 della Costituzione»[4].

Questi arresti favorirono, di fatto, il legislatore nell’intento di ridurre al massimo le indennità dovute ai proprietari espropriati.

La legge n. 865 del 1971, come modificata dalla legge n. 10 del 1977 (cd. legge Bucalossi), commisurò le indennità di esproprio per tutti i suoli ad astratti valori agricoli tabellari, distinti per aree esterne o interne ai centri abitati[5]. La Corte costituzionale la giudicò incostituzionale per violazione del principio secondo cui la misura dell’indennità deve essere riferita al valore in concreto, determinato dalle caratteristiche essenziali e dalla destinazione economica del bene, così stigmatizzando l’astrattezza del criterio adottato e la mancata considerazione delle caratteristiche del bene da espropriare in concreto, con l’effetto di condurre a irragionevoli trattamenti differenziati di situazioni potenzialmente e sostanzialmente omogenee[6].

Ad analogo esito di incostituzionalità andò incontro la successiva legge n. 385 del 1980 che aveva, in sostanza, riprodotto le norme già dichiarate illegittime pochi anni prima[7]. Peraltro, la Corte puntualizzò di «non [avere] mai affermato che l’indennizzo richiesto dal terzo comma dell’articolo 42 Cost. sia necessariamente pari al “giusto prezzo che… avrebbe avuto l’immobile in una libera contrattazione di compravendita” (secondo il criterio fissato dall’articolo 39 della legge n. 2359 del 1865); ma ha costantemente ripetuto (come si legge nella sentenza n. 5 del 1980) che basta allo scopo un ristoro serio e tale da non ledere il principio costituzionale di eguaglianza»[8]. La Corte di cassazione interpretò la giurisprudenza costituzionale nel senso che era rimasto salvo il criterio di liquidazione dell’indennità per i suoli non edificabili[9].

Il legislatore intervenne nuovamente, seppur nell’attesa dell’emanazione di una organica disciplina della materia, con l’articolo 5-bis d.l. n. 333 del 1992, aggiunto dalla legge di conversione n. 359 del 1992, che stabilì una rigida dicotomia tra i suoli edificabili e non edificabili[10] e, ferma restando l’applicabilità dei cosiddetti «Vam» (valori agricoli medi) ai suoli diversi da quelli edificabili, elaborò per quelli edificabili un complesso sistema di calcolo che partiva dal valore di mercato ma lo decurtava notevolmente, fino a pervenire ad un importo oscillante tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene, che scende ulteriormente per il prelievo fiscale, pure in assenza della riduzione del 40 per cento in caso di accettazione della cessione volontaria.

Questo sistema ha retto per molti anni, con l’avallo della Corte costituzionale che ha respinto (senza però fugare) i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dai giudici.

La Corte, osservando che «l’indennità di espropriazione, giusta i vigenti principi costituzionali, non garantisce all’espropriato il diritto ad un’indennità esattamente commisurata al valore venale del bene», che è «legittima la combinazione di più criteri purché almeno uno sia agganciato al valore venale» e che «pertanto risulta compatibile con la garanzia dell’articolo 42, comma 3, Cost. la previsione di un criterio “mediato”»[11], non riuscì a convincere gli osservatori che non si trattava di un indennizzo «seriamente irrisorio»[12].

Peraltro, il Parlamento, con il comma 65 dell’articolo 1 della legge n. 549 del 1995, applicò i medesimi criteri liquidatori dell’indennità di occupazione legittima dell’area da espropriare anche al risarcimento del danno spettante al proprietario per l’occupazione illegittima, ma questa volta la Corte costituzionale ne dichiarò l’illegittimità costituzionale[13].

Il legislatore del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità (d.lgs. n. 327 del 2001), all’articolo 37, ha recepito i principi del sistema indennitario risultanti dall’articolo 5-bis d.l. n. 333 del 1992 – ivi compreso il meccanismo incentivante (per non dire ricattatorio) che consentiva di evitare la riduzione del 40 per cento nel caso in cui fosse concluso l’accordo di cessione – e dalla pregressa giurisprudenza che, nel frattempo, si era consolidata nel senso della prevalenza della edificabilità legale ai fini della ricognizione urbanistica dell’area e, quindi, del calcolo dell’indennità. Secondo la giurisprudenza di legittimità, «nel sistema di disciplina della stima dell’indennizzo espropriativo introdotto dall’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992, caratterizzato dalla rigida dicotomia, che non lascia spazi per un tertium genus, tra «aree edificabili» (indennizzabili in percentuale del loro valore venale) ed “aree agricole” o “non classificabili come edificabili” ([…] indennizzabili in base a valori agricoli tabellari ex legge n. 865 del 1971), un’area va ritenuta edificabile quando, e per il solo fatto che, come tale, essa risulti classificata al momento dell’apposizione del vincolo espropriativo dagli strumenti urbanistici, secondo un criterio di prevalenza o autosufficienza della edificabilità legale; la cosiddetta edificabilità “di fatto” rileva esclusivamente in via suppletiva – in carenza di strumenti urbanistici – ovvero, in via complementare (ed integrativa), agli effetti della determinazione del concreto valore di mercato dell’area espropriata, incidente sul calcolo dell’indennizzo»[14].

 

2.- Lo tsunami della Corte Edu e il ritorno al valore di mercato.

Si è osservato in dottrina che il criterio di calcolo dell’indennità di esproprio previsto nel t.u. del 2001 (e già nel citato articolo 5-bis d.l. n. 333 del 1992) è «nato vecchio», in relazione non solo al già ricordato meccanismo cosiddetto incentivante ma agli stessi criteri indennitari[15].

Ed infatti, poco tempo dopo l’entrata in vigore del citato t.u. (in data 30 giugno 2003), la Corte Edu, con le sentenze 29 luglio 2004 e 29 marzo 2006 (nelle cause Scordino c. Italia), ha condannato lo Stato italiano per violazione delle norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, avendo rilevato che il criterio di determinazione dell’indennizzo espropriativo non realizzava un equo contemperamento tra l’interesse privato e quello pubblico, poiché non consentiva di riconoscere al privato un indennizzo pari all’integrale valore di mercato che è quello cui il privato ha diritto in caso di «espropriazione isolata», mentre un indennizzo in misura inferiore è ammesso esclusivamente in presenza di legittimi obiettivi di utilità pubblica, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o di giustizia sociale[16].

Di conseguenza, la Corte costituzionale (con le sentenze n. 348 e n. 349 del 2007) ha dovuto dichiarare l’illegittimità costituzionale del criterio di calcolo sia dell’indennità di esproprio dei suoli edificabili (semisomma tra valore di mercato e reddito catastale rivalutato, decurtata del 40 per cento) di cui all’articolo 5-bis d.l. n. 333 del 1992, sia del risarcimento del danno da occupazione illegittima, in relazione all’articolo 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996, che aveva «introdotto nell’articolo 5-bis il comma 7-bis, secondo cui in caso di occupazione illegittima di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 1» (quella, cioè, prevista per l’espropriazione dei suoli edificatori), con esclusione di tale riduzione e con la precisazione che «in tal caso l’importo del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento».

Il legislatore, con l’articolo 2, comma 89, lett. a), della legge n. 244 del 2007, ha finalmente stabilito, sostituendo il comma 1 dell’articolo 37 t.u. del 2001, che «l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del 25 per cento», con la previsione (nel comma 2 dell’articolo 37) dell’aumento del 10 per cento «quando sia stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato»[17].

La Corte di cassazione ha potuto affermare che, una volta venuto meno, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 348 del 2007, il criterio riduttivo dell’indennizzo di cui all’articolo 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, «è tornato nuovamente applicabile – sia ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione che ai fini di quella di occupazione temporanea – il criterio generale del valore venale del bene fissato dall’articolo 39 della legge del 1865, n. 2359»[18]; inoltre, ha interpretato in senso restrittivo il presupposto dell’intervento di riforma economico-sociale ai fini della riduzione dell’indennità in misura del 25%, applicabile solo quando riguardi l’intera collettività o parti di essa geograficamente o socialmente predeterminate e sia, quindi, attuato in forza di una previsione normativa che in tal senso lo definisca, con l’effetto di escluderlo nel caso in cui il procedimento sia adottato per realizzare un programma di edilizia convenzionata[19].

La generalizzazione del criterio del valore di mercato[20] si è avuto con una successiva sentenza della Corte costituzionale (n. 181 del 2011) che ha dichiarato l’illegittimità dei cosiddetti «Vam» (valori agricoli medi) per la determinazione dell’indennità di esproprio dei suoli non edificabili (e non coltivati), in relazione all’articolo 40, commi 2 e 3, t.u. del 2001 e alle pertinenti disposizioni della legge n. 865 del 1971, richiamate dall’articolo 5-bis, comma 4, d.l. n. 333 del 1992. Ad avviso della Corte, «il valore tabellare così calcolato prescinde dall’area oggetto del procedimento espropriativo, ignorando ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene. Restano così trascurate le caratteristiche di posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno (che non si limita alle colture in esso praticate, ma consegue anche alla presenza di elementi come l’acqua, l’energia elettrica, l’esposizione), la maggiore o minore perizia nella conduzione del fondo e quant’altro può incidere sul valore venale di esso. Il criterio, dunque, ha un carattere inevitabilmente astratto che elude il “ragionevole legame” con il valore di mercato, «prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il “serio ristoro” richiesto dalla giurisprudenza consolidata». La Corte non ha esteso la declaratoria di illegittimità anche al comma 1 del citato articolo 40, che concerne l’esproprio di un’area non edificabile ma coltivata, per la quale l’indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola. Ed infatti, «la mancata previsione del valore agricolo medio e il riferimento alle colture effettivamente praticate sul fondo – ha osservato la Corte – consentono una interpretazione della norma costituzionalmente orientata, peraltro demandata ai giudici ordinari»[21].

 

3.- La controversa interferenza della funzione sociale della proprietà con l’indennità di esproprio.  

Se si volesse indagare sulle ragioni profonde della travagliata storia, di cui si sono dati solo alcuni cenni, del comma 3 dell’articolo 42 della Costituzione, occorre volgere lo sguardo al precedente comma 2, a norma del quale «la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti», formula che sintetizza la cosiddetta «funzione sociale» della proprietà.

Il legame tra i due commi è (implicitamente o esplicitamente) valorizzato da chi, in linea con la costante giurisprudenza costituzionale e di legittimità, ritiene che per realizzare tale funzione occorra sacrificare il diritto dell’espropriato ad una piena reintegrazione della perdita patrimoniale subita, in vista della realizzazione dell’interesse generale e che, di conseguenza, l’indennizzo ben possa essere determinato secondo criteri discrezionali scelti dal legislatore, purché non troppo penalizzanti per l’espropriato.

Secondo questa impostazione, infatti, «l’integrale ristoro del sacrificio negherebbe ogni incidenza sotto tale profilo agli scopi di pubblica utilità che persegue il procedimento espropriativo; scopi la cui realizzazione non può risultare impedita dall’esigenza di una piena ed integrale riparazione dell’interesse privato del proprietario»[22]; ed ancora «la determinazione dell’indennità delle aree fabbricabili non può non risentire del fatto che la destinazione urbanistica comporta un valore aggiunto (rendita di posizione) rispetto al contenuto essenziale del diritto di proprietà sicché diverso può essere il bilanciamento tra interesse generale ed interesse privato rispetto all’ipotesi dell’espropriazione di aree non fabbricabili»[23].

A tali argomenti si possono opporre le seguenti obiezioni.

Non lo è il primo, poiché l’integrale ristoro del sacrificio arrecato al privato non produce l’effetto di negare la realizzazione degli scopi di pubblica utilità perseguiti dal procedimento, che si manifestano nel potere dell’amministrazione di sottrarre coattivamente al privato un bene di sua proprietà per destinarlo alla realizzazione di opere pubbliche nei luoghi scelti dall’amministratore pubblico, in ciò consistendo la funzione sociale della proprietà privata nella sua massima espressione. In altri termini, se lo statuto costituzionale della proprietà deve tenere «conto della necessità di individuare volta per volta un difficile bilanciamento tra le ragioni del proprietario e quelle dell’interesse della comunità di riferimento»[24], il punto di equilibrio consiste nell’attribuzione alla pubblica amministrazione del potere ablatorio nelle sue diverse modulazioni (mediante espropriazione o l’apposizione di vincoli che incidono sul contenuto essenziale della proprietà[25]), ma con la garanzia del ristoro integrale a favore del proprietario per la perdita subita. Né va sottaciuto il contributo agli scopi di pubblica utilità connessi non solo al bene in sé acquisito alla mano pubblica, ma anche alle utilità indirette di cui beneficia la collettività, se si considera che tutti i proprietari dei suoli compresi nel piano regolatore concorrono alla formazione degli spazi riservati alle attività collettive.

Quanto all’argomento che fa leva sulla necessità di scongiurare una asserita «rendita di posizione» dei proprietari di immobili, i quali si gioverebbero delle utilità connesse alle possibilità di sfruttamento derivanti indirettamente dal governo del territorio anche tramite investimenti pubblici, esso trascura di considerare che dette utilità e possibilità sono da considerare inglobate nel prezzo di mercato già corrisposto dalla moltitudine di piccoli proprietari per l’acquisto di immobili, in un contesto economico in cui la proprietà immobiliare è diffusa e costituisce il risultato dei risparmi di cittadini lavoratori.

 

4. La «edificabilità legale» e il valore di mercato.

Gli interventi della Corte Edu hanno causato un vero terremoto e scosso «le fondamenta stesse del sistema edificato dal t.u.»[26], ben al di là delle specifiche disposizioni censurate direttamente. Sarebbero opportuni sia un intervento del legislatore per adeguare i «resti» di tale sistema al mutato contesto[27], sia una presa d’atto, da parte della giurisprudenza civile, della obsolescenza di alcune categorie e schematismi concettuali del passato.

Ci si deve chiedere quale rilevanza abbia la cosiddetta «edificabilità legale» nell’attuale contesto normativo, nel quale il criterio di stima è unico (il valore di mercato), e se (e fino a che punto) possa ritenersi accettabile uno scostamento che potrebbe essere anche notevole tra il valore di mercato concreto e quello determinato in astratto in base alla condizione giuridica del bene.

La nozione di edificabilità legale, assunta come fondamentale anche ai fini del giudizio indennitario[28], è tra le più controverse e sfuggenti, essa dipendendo anche dalla complessa disciplina dei vincoli urbanistici che non è possibile qui approfondire.

Non è chiaro, in primo luogo, cosa si intenda in concreto per «edificabilità legale», non trovandosi nella legge una definizione generale al riguardo[29].

Talora la legislazione regionale riconosce la possibilità di edificare a determinate aree solo «ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio»[30], ma di regola è alla pianificazione urbanistica che si deve fare riferimento e, tuttavia, anch’essa non la definisce espressamente, ma la presuppone o prevede indirettamente in disposizioni dei piani urbanistici che imprimono alle aree destinazioni e utilizzazioni varie, suscettibili di interpretazioni diverse proprio per la mancanza di un generale «consensus» tra gli interpreti. In definitiva, il riscontro della edificabilità legale dipende da valutazioni discrezionali e non sempre prevedibili degli amministratori pubblici[31] e degli stessi giudici, pur trattandosi di un elemento rilevante ai fini della determinazione del valore del bene e, quindi, dell’indennità dovuta a chi subisce l’espropriazione.

La giurisprudenza prevalente[32] è ferma nell’adesione alla «summa divisio» tra suoli edificabili e non edificabili, quale presupposto qualificatorio della «natura» del bene, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, valorizzando il superstite comma 3 dell’articolo 37 t.u. del 2001 (già comma 3 dell’articolo 5-bis d.l. n. 333 del 1992), sopravvissuto al fuoco incrociato delle dichiarazioni di incostituzionalità. Adesione, peraltro, non curante del riconoscimento di un «tertium genus» di suoli, non edificabili e non coltivati, ma idonei alle utilizzazioni intermedie tra quella agricola e quella edificatoria (come, ad esempio, parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti), purché assentite dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative[33].

In queste situazioni si è inteso riconoscere un «premio» al proprietario per le utilizzazioni economiche alternative[34], piuttosto che ammettere, coerentemente, l’esistenza di una edificabilità legale, seppur ridotta o attenuata[35], ovvero il concorso a pieno titolo (e non solo come mero criterio integrativo o sussidiario[36]) della categoria della edificabilità di fatto (testualmente prevista, tra l’altro, dall’articolo 37, commi 5 e 6, t.u. del 2001), che avrebbe l’effetto di minare quella «summa divisio», con il risultato di accentuare l’astrattezza del criterio indennitario, trascurando o non valorizzando adeguatamente quelle caratteristiche concrete dell’area (ubicazione, accessibilità, urbanizzazione, ecc.) che sono alla base di una corretta determinazione del valore di mercato[37].

In dottrina si è osservato che «a ben vedere […] è la stessa distinzione tra aree edificabili e non edificabili ad essere oggi posta in discussione. L’imperativo, europeo, di tenere conto delle “caratteristiche intrinseche del bene” non astrattamente considerate, determinando l’emergere di un genus di aree, “terzo” rispetto a quelle edificabili e non edificabili, ha messo in crisi il principio, fondante il sistema indennitario del t.u., del doppio binario. Sarebbe infatti limitativo ritenere che il riconoscimento di un tertium genus abbia semplicemente portato una nuova categoria di aree ad aggiungersi alle due in precedenza considerate; vero è che l’idea stessa di determinare l’indennità astrattamente, sulla base della riconducibilità del bene ad una o ad altra categoria, è venuta meno. La distinzione in categorie perde ogni ragion d’essere, una volta che il criterio indennitario sia divenuto in ogni caso quello del valore venale, quale che sia la categoria astratta di ascrivibilità del bene»[38].

Nella stessa direzione, una parte (ancora minoritaria) della giurisprudenza di legittimità ha evidenziato che «la rigida dicotomia tra suoli edificabili e suoli agricoli ha perso quei connotati di drammaticità di cui la questione si caricava nella prospettiva del proprietario espropriato»[39]; «nel sistema previgente, incentrato sulla nota dicotomia tra beni edificabili e non edificabili, l’accertamento della esistenza o inesistenza dell’edificabilità legale costituiva un presupposto della quantificazione degli indennizzi (in senso lato) espropriativi, sulla base di criteri legali (riduttivi) radicalmente diversi tra loro […] per i beni non edificabili o agricoli. Si spiega perché, in passato, l’errore del giudice di merito nella qualificazione urbanistica del bene assumesse rilevanza immediata e diretta come error iuris, quindi censurabile per violazione di legge ex articolo 360 n. 3 c.p.c. […] A seguito della giurisprudenza costituzionale (v. Corte cost. n. 348 e 349 del 2007, n. 181 del 2011) e dell’evoluzione normativa […], l’unico criterio di stima applicabile è tornato ad essere quello del valore di mercato (con la riduzione prevista, in via del tutto marginale, per gli interventi di riforma economico-sociale). La considerazione delle “possibilità legali ed effettive di edificazione” […] è ancora prevista [dall’articolo 37, comma 3, t.u. del 2001], ma – prosegue la Corte di cassazione – ne è mutata la prospettiva, avendo perduto quella centralità che le era attribuita nel sistema previgente, oggi assunta dall’indagine sul concreto valore di mercato che l’immobile avrebbe in una libera contrattazione. E poiché un simile criterio, come già rilevato da questa Corte, “non è giuridico ma essenzialmente economico” (v. Cass., sez. un., n. 766 del 1973), il giudice di merito è tenuto a valutare le caratteristiche specifiche e i concreti modi di utilizzo (agricoli e non) del bene espropriato e dei beni assunti a comparazione»[40].

Tornano di attualità le osservazioni risalenti della Corte di legittimità, secondo le quali «nel caso di ricorso al cosiddetto metodo sintetico, mediante comparazione con immobili di caratteristiche analoghe e di cui sia noto il valore di mercato […] il valore del fondo si deve desumere da dati economici concreti, a prescindere dalla sua condizione giuridica»[41] e che la condizione urbanistica «avendo influenzato il prezzo di mercato delle aree omogenee ha già riverberato i propri effetti sul valore dell’area da stimare ed il suo nuovo calcolo darebbe vita ad una duplicazione del tutto illogica e inammissibile»[42].

In effetti, come rilevato dalla Corte costituzionale, il valore di mercato «non può variare secondo la natura [astratta] del bene, perché in tal modo verrebbe meno l’ancoraggio al dato della realtà postulato come necessario per pervenire alla determinazione di una giusta indennità. Con ciò non si vuol negare che le aree edificabili e quelle agricole o non edificabili abbiano carattere non omogeneo. Si vuol dire che, pure in presenza di tale carattere, anche per i suoli agricoli o non edificabili sussiste l’esigenza che l’indennità si ponga “in rapporto ragionevole con il valore del bene”»[43].

Tale rapporto sarebbe compromesso se un dato astratto (qual è la classificazione urbanistica) venisse a prevalere su un dato di realtà (qual è il valore di mercato). L’argomento utilizzato per contrastare il rilievo della edificabilità di fatto consentita (o della cosiddetta vocazione edificatoria), che fa leva sulla necessità di scongiurare il maturare di fenomeni di abusivismo edilizio, è agevolmente superabile se si considera che la legge «in ogni caso […] esclude il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente» ai fini indennitari (vd. l’articolo 37, comma 3, t.u. del 2001).

Nella giurisprudenza pare ancora viva la forza ermeneutica del dibattito sullo jus aedificandi, di cui si è valorizzata tradizionalmente la inerenza al contenuto minimo della proprietà, ma che ha perso in parte di attualità, dovendosi tale jus confrontare con la cosiddetta urbanistica perequativa, nel nuovo sistema di conformazione della proprietà privata, con il sorgere di «diritti edificatori» potenzialmente sganciati dalla res e circolanti in un apposito mercato[44].

 

5. La questione dei vincoli conformativi ed espropriativi.

La perdurante dicotomia tra terreni edificabili e non edificabili, ai fini del giudizio indennitario, consente al potere pubblico di far leva su un criterio, qual è quello dell’edificabilità legale, controllabile per il tramite della pianificazione urbanistica, al fine di incidere indirettamente sul valore di mercato che è, invece, un fattore non controllabile direttamente.

Le Sezioni Unite nel 2001[45] correttamente affermarono che «l’edificabilità non si identifica né si esaurisce in quella residenziale abitativa, ma ricomprende tutte quelle forme di trasformazioni del suolo in via di principio non precluse (come nella specie) all’iniziativa  privata, che siano riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che siano come tali sottoposte al regime autorizzatorio ex articolo 1 legge n. 10 del 1977»; di conseguenza, è stata ritenuta corretta la valutazione di edificabilità dell’area espropriata, in quanto ancorata, dalla Corte territoriale, alle previsioni conformative dello strumento urbanistico, previsioni correttamente interpretate «nel senso che la destinazione di zona a parcheggi e infrastrutture non esclude […] la vocazione edificatoria». Su questa premessa si disse che le eventuali cause di riduzione o di esclusione delle possibilità effettive di edificazione non trasformano il terreno edificabile in un terreno agricolo, ma incidono sulla sua concreta utilizzazione e, quindi, sul valore di mercato dell’immobile, assumendo rilievo in sede di liquidazione dell’indennità di espropriazione in applicazione dei criteri stabiliti (allora) per le aree edificabili.

Successivamente, tuttavia, nella giurisprudenza di legittimità è prevalsa l’idea che la nozione tecnica di edificazione coincida necessariamente con l’edificazione a scopi privati, sicché quando, in virtù di un vincolo reputato di zonizzazione e conformativo, l’area (ad esempio in zona F) sia destinata ad utilizzi di interesse collettivo (per la realizzazione di scuole[46], ospedali[47], parchi urbani[48], parcheggi[49], ecc.), si esclude in radice l’edificabilità legale, con conseguenziale incidenza sulla determinazione dell’indennità di espropriazione.

A questa conclusione si è giunti interpretando, da un lato, in senso particolarmente estensivo il riferimento normativo alla «incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa» (cioè conformativi) da valutare ai fini della determinazione del valore del bene (articolo 32, comma 1, t.u.) e ai vincoli di «inedificabilità assoluta» in forza di legge e della pianificazione urbanistica (articolo 37, comma 4, t.u.); dall’altro, si è interpretato in senso restrittivo la nozione di «vincolo preordinato all’esproprio» e di effetti «connessi alla realizzazione dell’eventuale opera prevista» (articolo 32, comma 1, t.u.), di cui altrimenti non si dovrebbe tenere conto ai fini indennitari, nei frequenti casi in cui vincoli reputati come conformativi vengano ad incidere su aree legalmente edificabili e ciò al fine di sterilizzare la rilevanza economica della pregressa potenzialità economica ed edificatoria dell’area.

Si è così determinato un «enorme ampliamento» dei cosiddetti vincoli conformativi (in parallelo a una «enorme» limitazione dei vincoli sostanzialmente espropriativi)[50], non soggetti a decadenza, non indennizzabili in quanto inerenti allo statuto della proprietà[51] e, per quel che qui interessa, reputati in sostanza come vincoli di inedificabilità ai fini indennitari, con l’effetto di trasformare aree edificabili in «agricole».

A questa impostazione (postulante una sostanziale identificazione tra i vincoli di zonizzazione e quelli di inedificabilità assoluta[52]) è possibile svolgere in sintesi i seguenti rilievi critici.

Secondo la costante giurisprudenza amministrativa, i vincoli conformativi incidenti su una generalità di beni e di soggetti, quali sono quelli di destinazione per usi pubblicistici (parcheggi, verde urbano, viabilità, impianti sportivi, ecc.), non essendo localizzati su beni determinati né preordinati all’esproprio, non determinano una sostanziale ablazione della proprietà e non sono indennizzabili proprio in ragione del fatto che consentono (o lasciano) ai privati proprietari il diritto di concorrere alla realizzazione degli interventi previsti mediante iniziativa privata o promiscua pubblico-privata[53]. Si tratta, infatti, di vincoli che non svuotano il contenuto del diritto di proprietà (come invece fanno i vincoli «sostanzialmente espropriativi» e quelli che comportano la inedificabilità assoluta[54]) poiché si limitano a dettare prescrizioni dirette a regolare e ridurre l’attività edilizia in funzione degli obiettivi di tutela dell’interesse pubblico[55].

La visione pan-pubblicistica che pare animare la giurisprudenza civile trascura di considerare l’incoerenza del quadro complessivo che ne emerge: il proprietario non espropriato del bene soggetto al vincolo in questione (cd. espropriazione senza spossessamento) non viene ristorato perché non subisce lo svuotamento del suo diritto di proprietà, in ragione del fatto che non perde le facoltà o i diritti di utilizzazione economica del bene ma, al più, ne subisce alcune (non indennizzabili) limitazioni[56]; mentre il proprietario espropriato (della stessa area edificabile) si vedrebbe liquidare l’indennizzo sulla  base di un astratto valore agricolo (seppur di mercato), restando privo di ristoro per la perdita delle possibilità di sfruttamento economico dell’area che egli avrebbe avuto (se il bene non fosse stato espropriato), realizzando o concorrendo alla realizzazione dell’opera di interesse pubblico.

Si potrebbe obiettare che la legge non consente di «valutare la possibile o l’effettiva utilizzazione diversa da quella agricola»[57], ma si è detto che il valore dell’area non edificabile non è necessariamente quello agricolo, dovendo essere coerente con la diversa destinazione della stessa (essendo ormai acquisita la necessità di valorizzare le legittime utilizzazioni intermedie tra quella agricola e quella edificatoria[58]). Inoltre, tale limitazione postula che l’area sia legalmente non edificabile, ma è dubbio che possa escludersi la edificabilità legale di aree che comunque la possiedono seppur in misura ridotta e che un vincolo conformativo possa tradursi in un vincolo di inedificabilità assoluta (diverso rispetto ai vincoli legali tipizzati) o «sostanzialmente espropriativo» non indennizzabile[59].

Non è chiaro perché, in mancanza di una chiara e specifica disposizione normativa in tal senso, l’indennizzo spettante al proprietario espropriato e spossessato debba prescindere dal valore connesso alla edificabilità perduta, mentre lo stesso proprietario se non spossessato avrebbe diritto all’indennizzo in presenza della reiterazione del vincolo «sostanzialmente espropriativo»[60], qual è quello che comporti la inedificabilità assoluta, tenuto conto che l’indennizzo è dovuto per la «permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà»[61].

Una ideale obiezione alla tesi qui sostenuta è che «l’eventuale attuazione del servizio attraverso l’iniziativa privata [realizzabile dal privato] non ha niente a che vedere con la rendita di trasformazione dei suoli, alla quale soltanto è connesso il concetto di edificabilità ai fini dell’indennizzo espropriativo. La partecipazione del privato alla realizzazione e/o al finanziamento dell’opera pubblica, attraverso strumenti concessori e in genere contrattuali, o anche finanziari che permettano il concorso del capitale privato all’esecuzione dell’opera pubblica, con la previsione di compensi eventualmente ricavabili dalla gestione dell’opera stessa una volta realizzata, è aspetto che attiene all’iniziativa imprenditoriale, che non ha alcuna attinenza né con le scelte urbanistiche programmatiche […] né con la disponibilità del terreno su cui deve realizzarsi l’opera»[62].

Tali considerazioni si spiegano nella prospettiva dell’istituto indennitario qual era configurato tradizionalmente e cioè orientato a compensare unicamente (e parzialmente) il valore intrinseco e astratto della res, a tal fine valutata enfatizzando il dato della sua edificabilità, ma oggi non sembrano più coerenti con la conformazione attuale dell’istituto, il quale è profondamente mutato su impulso della Corte Edu e mira a indennizzare il valore dei pregiudizi concreti derivanti dalla vicenda espropriativa, assumendo nella nuova prospettiva rilevanza le utilizzazioni economiche in atto e quelle concretamente possibili e legittime connesse all’utilizzo della res.

Neppure si può ignorare che la giurisprudenza tributaria ritiene  irrilevante che il terreno si trovi all’interno di zona vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico, circostanza che non ne fa escludere la potenzialità edificatoria, che è un elemento oggettivo idoneo ad influenzare il valore dei terreni, quando desumibile oltre che da strumenti urbanistici adottati o in via di adozione, anche da altri elementi, certi ed obiettivi, che attestino una concreta attitudine dell’area all’edificazione[63], nei limiti evidentemente del consentito.

Non è chiaro, inoltre, quale sia la fonte legale della esistenza di un’autonoma categoria di «edificabilità pubblica» in contrapposizione a quella privata, non rinvenendosi precise indicazioni in tal senso[64], tanto più che le stesse opere private di pubblica utilità devono essere indennizzate al valore di mercato[65] , ciò dimostrando piena sinergia e non incompatibilità tra la proprietà privata e la funzione pubblica del bene, come è testimoniato anche dal fatto che la stessa edificabilità legale non è esclusa dall’inserimento del bene nei piani per insediamenti industriali (p.i.p.) e nei piani di zona per l’edilizia economica e popolare (p.e.e.p.)[66].

In conclusione, non sembra convincente l’orientamento secondo cui vincoli reputati come conformativi su aree legalmente edificabili abbiano sempre l’effetto di far regredire lo status urbanistico delle aree stesse e, soprattutto, di far determinare il valore di mercato sulla base di un astratto valore agricolo riferito ad aree in concreto non agricole, in forza della presunzione derivante dalla mera destinazione a opere e servizi di interesse collettivo.

La Corte Edu ha censurato la stima del valore di mercato in un caso in cui il terreno espropriato era stato indennizzato come se fosse stato sfruttato in agricoltura, senza tenere conto della situazione concreta dello stesso, delle sue caratteristiche reali e della configurazione dei luoghi, ciò non permettendo di calcolare una indennità di espropriazione rapportata al valore di mercato[67]. L’orientamento in discorso favorisce l’astrattezza del procedimento (e dello stesso istituto) indennitario, se si considera che, in presenza di un’analoga incidenza del medesimo vincolo ma su un’area già inedificabile o agricola, il valore di mercato continuerebbe ad essere stimato sulla base di un valore agricolo ormai astratto, perché determinato a prescindere dalle utilità economiche connesse al vincolo sopravvenuto – di cui si dovrebbe tenere conto se (come accade) reputato come conformativo (altrimenti se ne dovrebbe prescindere, e sempre, se di natura espropriativa[68]) – concretamente conseguibili mediante concorso dei privati nelle attività edificatorie funzionali alla realizzazione degli interventi previsti.

L’orientamento prevalente sembra inficiato dall’errore prospettico di ritenere che l’indennità espropriativa serva a compensare il proprietario di un’area edificabile per la perdita della sua edificabilità, senza la quale l’indennità dovrebbe essere parametrata al valore agricolo, ma in tal modo si trascura che il proprietario, quando subisce l’esproprio, dev’essere ristorato per la perdita non di una o più facoltà connesse al godimento o alla disponibilità del bene, ma della stessa proprietà del bene unitariamente e funzionalmente inteso.

Non si intende negare né ridimensionare il rilievo anche conformativo del potere pubblico di pianificazione urbanistica del territorio tramite la disciplina dei vincoli[69]. Tuttavia, è dubbio che le scelte discrezionali dell’amministratore pubblico – in ordine ai progetti di interesse collettivo da realizzare comunque in zone dove insistono aree (private) destinate ad essere espropriate – possano condizionare negativamente l’entità del valore di mercato cui è rapportato l’indennizzo spettante al proprietario, tanto più che può esservi stretta continuità temporale o persino coincidenza tra i piani contenenti vincoli sia conformativi che espropriativi[70]. I principi di parità di trattamento e di affidamento dei privati assumono, nella materia in esame, rilievo centrale, al punto di assurgere a canone ermeneutico e condizionare la correttezza delle soluzioni ai cangianti problemi che si pongono nella pratica.

 

6. Il diritto al pieno ristoro.

Un approccio pragmatico che si faccia carico della effettività della tutela del privato che sia coinvolto nell’espropriazione non dovrebbe trascurare di considerare che l’indennità di espropriazione è volta, come si è accennato, nella tradizionale prassi giurisdizionale, a compensarlo unicamente della perdita del bene materiale in sé astrattamente considerato, a prescindere dai pregiudizi ulteriori, pur causalmente e direttamente riconducibili alla vicenda espropriativa.

L’indennità di esproprio, invece, dovrebbe coprire la totalità dei danni diretti, materiali e determinati causati dall’espropriazione (così in Francia[71]) o «l’ammontare di tutti gli altri pregiudizi subiti dall’espropriato, in quanto essi possano essere previsti, nel corso ordinario delle cose, come una conseguenza dell’espropriazione (così in Svizzera[72]).

Alla nostra giurisprudenza, impegnata a rendere effettivo il diritto al ristoro patrimoniale spettante all’espropriato[73], si chiede di confrontarsi con le indicazioni provenienti dalla Corte Edu, in una direzione antitetica al formalismo e alla astrattezza che ha caratterizzato (e in parte caratterizza tuttora) il giudizio indennitario.

A titolo esemplificativo, si ritiene indennizzabile il solo valore del bene espropriato, ma non la perdita subita per la cessazione o riduzione dell’attività dell’azienda agricola (su terreno edificabile[74] e non edificabile[75]); si afferma che l’indennità di espropriazione vada determinata sulla base del valore di mercato del bene espropriato, quale gli deriva dalle sue caratteristiche naturali e giuridiche, senza tener conto del reale pregiudizio che il proprietario od altro titolare di diritti di godimento risentono per non potere ulteriormente svolgere sullo stesso immobile la precedente attività d’impresa (ne consegue che l’indennità non copre tale pregiudizio né il valore dell’azienda in sé considerata, quale complesso funzionale organizzato[76]); si limita il riconoscimento dell’indennizzo in caso di espropriazione parziale[77], postulando la necessità che la parte residua del fondo sia strettamente collegata a quella espropriata da un vincolo strumentale ed obbiettivo, tale da conferire all’intero immobile una unità economica e funzionale, come non accadrebbe in presenza di vincoli pertinenziali (ad esempio, in caso di terreno o piazzale adiacente a fabbricato[78]); si parametra l’indennità (fatta salva l’ipotesi del fittavolo coltivatore diretto che ha diritto a un’autonoma indennità aggiuntiva) esclusivamente al valore del terreno, quale si presenta per le sue caratteristiche naturali, economiche e giuridiche, escludendosi ogni rilevanza al pregiudizio del conduttore per non poter svolgere ulteriormente la precedente attività[79]; si esclude l’indennizzabilità del pregiudizio per la perdita dell’avviamento commerciale dell’azienda dissolta dall’espropriazione[80], ecc.

Nel nostro ordinamento, il giudice, essendo garante della «giusta» indennità di esproprio, ha il compito di rendere effettivo il ristoro dovuto agli espropriati, i quali «dovrebbero essere indennizzati in modo tale da non trovarsi in una situazione peggiore di quella in cui erano prima dell’inizio dell’espropriazione»[81].

 

Fonti bibliografiche

[1] La più importante è la legge n. 2892 del 15 gennaio 1885 (per il risanamento della città di Napoli), che peraltro solo apparentemente provocò una riduzione dell’indennità a favore dei proprietari degli immobili espropriati; infatti, l’articolo 13, commisurando l’indennità «alla media del valore venale e dei fitti coacervati dell’ultimo decennio», ebbe effetti favorevoli per i proprietari espropriati, se si considera che gli immobili da risanare erano fatiscenti con un basso valore venale a fronte di fitti elevati.

[2] Per riferimenti comparatistici si rinvia a E. Barillà, Le indennità di espropriazione, 2013, 63 ss.; M.L. Maddalena, L’espropriazione per pubblica utilità in Europa, alla luce della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: esperienze nazionali a confronto, in GiustAmm.it., 2014.

[3] Corte cost. n. 61 del 1957; conf. n. 67 del 1959.

[4] Corte cost. n. 61 del 1957.

[5] In misura corrispondente, per le aree interne, al tipo di coltura in atto e, per le aree esterne, alla coltura più redditizia tra quelle della regione agraria interessata, valore quest’ultimo moltiplicato per determinati coefficienti.

[6] Corte cost. n. 5 del 1980.

[7] Corte cost. n. 223 del 1983.

[8] Corte cost. n. 223 del 1983.

[9] Cass. SU n. 5401 del 1984.

[10] A norma dell’articolo 5-bis, comma 3, del d.l. n. 333 del 1992, «per la valutazione della edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio», disposizione quest’ultima reinterpretata dalla Corte costituzionale (n. 442 del 1993) nel senso che la ricognizione della qualità (edificatoria, o meno) dell’area espropriata dev’essere valutata con riguardo alle «possibilità legali e effettive di edificazione sussistenti al momento del verificarsi della vicenda ablativa».

[11] Corte cost. n. 283 del 1993 e, in relazione ad alcune leggi speciali che prevedevano meccanismi riduttivi dell’indennità di esproprio, Corte cost. n. 216 del 1990, n. 1165 del 1988 e 160 del 1981.

[12] F.G. Scoca, Espropriazione: l’indennizzo seriamente irrisorio, in Dir. amm., 1994, 423 ss.

[13] Corte cost. n. 369 del 1996.

[14] Cass. SU n. 172 del 2001.

[15] L.Azzena, L’espropriazione per pubblica utilità e i provvedimenti ablatori, 2021, 199 ss.

[16] Si tratta di cari assai rari che la Corte Edu ha ravvisato nel contesto dell’unificazione tedesca, in presenza di mutamenti radicali del sistema costituzionale dalla monarchia alla repubblica (come avvenuto in Grecia), della transizione del paese verso un regime democratico (come la Slovacchia), ecc.

[17] Vale a dire quando all’espropriato «[sia] stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi in quella determinata in via definitiva». Secondo Cass. n. 12058 del 2017, l’aumento dell’indennità di espropriazione di area edificabile, nella misura del 10 per cento, trova applicazione indipendentemente dalla riduzione dell’indennità del 25 per cento prevista per le ipotesi in cui l’espropriazione sia finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale.

[18] Vd., ex plurimis, Cass. n. 14939 del 2010. Peraltro, secondo Cass. n. 10130 del 2012, continua ad applicarsi il criterio stabilito dall’articolo 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, richiamato dall’articolo 80 della legge 14 maggio 1981, n. 219, che prevede un indennizzo inferiore al valore venale effettivo del bene per gli immobili siti nella Regione Campania ed occupati per la realizzazione del programma di adeguamento del sistema di trasporto intermodale delle aree oggetto del fenomeno del bradisismo.

[19] Vd., ex plurimis, Cass. n. 2774 del 2012, n. 1621 del 2016 e, con riferimento a procedura espropriativa finalizzata a favorire l’industrializzazione e gli investimenti in area depressa del centro-sud ad opera di un Consorzio, n. 11081 del 2020.

[20] Ex plurimis, con riferimenti ai suoli edificabili e non edificabili, Cass. n. 11196 del 2018.

[21] Il riferimento alle colture praticate sul fondo e al valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati (articolo 40, co. 1, t.u.), ai fini del calcolo dell’indennità per i fondi non edificabili, non introduce un criterio diverso e neppure in parte alternativo a quello del valore venale, ma, fotografando il fondo nel suo contenuto reale, serve a rendere più concreta ed effettiva la determinazione del suo valore.

 

[22] Corte cost. n. 283 del 1993.

[23] Corte cost. n. 283 del 1993.

[24] F. Saitto, Proprietà, in Grammatica del costituzionalismo (a cura di C. Caruso e C. Valentini), 2021, 267.

[25] E’ la cosiddetta espropriazione senza spossessamento.

[26] In tal senso L. Azzena, cit., 241 ss.

[27] L. Azzena, cit.

[28] Ai sensi dell’articolo 37, comma 3, t.u. del 2001, «ai fini dell’applicabilità delle disposizioni della presente sezione, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistente al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione […]».

[29] Al di là di disposizioni settoriali, come, ad esempio, l’articolo 23 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, sui «comparti edificatori».

[30] Ad es., la legge regionale Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37, art. 20, comma 1, riconosce l’edificabilità alle aree «ricadenti all’interno del perimetro del territorio urbanizzato […]», sulla quale v. Corte cost. n. 64 del 2021.

[31] Si pensi alle scelte assolutamente discrezionali e, in sostanza, insindacabili del pianificatore nell’usare il pennarello nell’apporre segni «lenticolari» o di «zonizzazione» nelle tavole dei piani, che influenza notevolmente la successiva stima del valore del bene.

[32] Ex plurimis, Cass. n. 3168 del 2019.

[33] Ex plurimis, Cass. n. 6527 del 2019.

[34] A. Cimellaro-P. Rotili, Espropriazione per pubblica utilità, 2020, 135.

[35] A questo riguardo, non è chiaro perché la presenza di un indice di fabbricabilità, che definisce l’entità dell’edificazione che può gravare sulla superficie della zona, non sia idoneo a qualificare come legalmente edificabile, seppur nei limiti del consentito, il suolo gravante in quella zona, e lo si debba qualificare come agricolo (v. Cass. n. 13425 del 2016; si consideri che, secondo Cass. n. 14058 del 2007, «l’indice di fabbricabilità non è idoneo di per sé a determinare la natura agricola o edificatoria dell’area»).

[36] Criterio sussidiario (ad esempio nei casi in cui sia mancante una disciplina pianificatoria) che si assume rilevante nel momento della stima concreta dell’indennità.

[37] A tal fine il valore del bene può desumersi dal confronto con beni simili o vicini, come risultante da cessioni volontarie, perizie giudiziarie, accertamenti di natura fiscale, pubblicazioni specializzate di settore, negozi giuridici privatistici ecc., sempre che gli immobili che ne sono oggetto presentino carattere di omogeneità con l’immobile da stimare.

[38] L. Azzena, cit., 243; anche S. De Santis, Indennità di esproprio per le aree agricole e non edificabili ed incostituzionalità dei valori agricoli medi, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2012, 641.

[39] Cass. n. 17271 e n. 26057 del 2014.

[40] Cass. n. 1270 del 2016.

[41] Cass. n. 1589 del 1980, n. 2392 del 1990.

[42] Cass. n. 7145 del 1993. Anche nei giudizi di risarcimento del danno «la qualificazione dell’area come edificabile o non, condotta sulla base dei relativi criteri legali, non assume rilevanza diretta, poiché quel che rileva, invece, è l’identificazione dell’effettivo valore venale di quell’area» (Cass. n. 5451 del 1993, n. 8075 del 1998, n. 7967 del 1999).

[43] Corte cost. n. 181 del 2011.

[44] A. Gambaro, La proprietà, 2017, 322 ss. L’art. 2643, n. 2-bis, c.c. dispone che devono essere resi pubblici mediante trascrizione «i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale».

[45] Cass. SU n. 172 del 2001.

[46] Cass. n. 14347 del 2012.

[47] Cass. n. 5247 e n. 13172 del 2016.

[48] Cass. n. 12818 del 2016.

[49] Cass. n. 11455 del 2013.

[50] P. Stella-Richter, L’indennità di esproprio, 2022, Riv. dir. privato, 2022, 505; in senso analogo e critico verso la giurisprudenza della Cassazione, G. Leone, L’indennità di espropriazione e l’apologo di Menenio Agrippa, in Riv. dir. privato, 2022, 511.

[51] Sulla tematica della indennizzabilità dei vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, v. Corte cost. n. 179 del 1999.

[52] Ex plurimis, Cass. n. 6873 del 2011.

[53] Chiare indicazioni in tal senso si rinvengono in Cons. di Stato, sez. II, n. 476 del 2020; sez. IV, n. 3190 del 2019; sez. IV, n. 4748 del 2017; sez. IV, n. 1669 del 2015; sez. IV, n. 4542 del 2010. In altri termini, se pure la proprietà viene asservita al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali la realizzazione di opere pubbliche o infrastrutture, non è escluso che la realizzazione di tali interventi possa avvenire ad iniziativa privata o mista pubblico-privata e che, comunque, la concreta disciplina impressa al suolo non comporti il totale svuotamento di ogni sua vocazione edificatoria.

[54] Si è notato in dottrina che l’articolo 39 del t.u. del 2001 non richiama «i vincoli che comportino l’inedificabilità» (come faceva l’art. 2 della legge n. 1187 del 1968), ma quelli «sostanzialmente espropriativi».

[55] Cons. di Stato, sez. IV, n. 2677 del 2019; sez. V, n. 5271 del 2011.

[56] Secondo Cons. di Stato, sez. IV, n. 3797 del 2011, i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato, anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento (ad es. parcheggi, impianti sportivi, mercati e strutture commerciali, edifici sanitari, zone artigianali, industriali o residenziali), sfuggono allo schema ablatorio, con le connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita. Se è vero che la previsione dell’indennizzo è doverosa non soltanto per i vincoli preordinati l’ablazione del suolo, ma anche per quelli «sostanzialmente espropriativi» (secondo la definizione di cui all’articolo 39, comma 1, t.u.), è anche vero che non possono essere annoverati in quest’ultima categoria quei vincoli derivanti da destinazioni realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata in regime di economia di mercato.

[57] V. l’articolo 40, comma 1, t.u. del 2001.

[58] V. paragrafo 4.

[59] Secondo la Corte costituzionale (a partire dalla sentenza n. 55 del 1968), il divieto assoluto di costruire integra una espropriazione in senso sostanziale che richiede il versamento di un indennizzo e, per fare rientrare tale tipo di vincolo nell’alveo della legalità costituzionale senza obbligare gli enti locali al versamento di indennizzi, che tali limitazioni devono avere una efficacia ragionevolmente limitata nel tempo, dopo di che o decadono oppure si deve procedere all’espropriazione e al pagamento dell’indennizzo.

[60] V. l’articolo 39 t.u. del 2001. Sul tema v. Corte cost. n. 179 del 1999.

[61] V. l’articolo 44, comma 1, t.u. del 2001.

[62] In tal senso Cass. n. 15389 del 2007.

[63] Cass. n. 27604 del 2018 (ha ritenuto l’imponibilità delle plusvalenze derivanti dalla compravendita di un terreno inserito, secondo lo strumento urbanistico vigente, in una zona vincolata a fini pubblicistici, facente parte di un progetto che prevedeva la realizzazione di un complesso sportivo e di una multisala, con funzioni commerciali, espositive e culturali), n. 20950 del 2015 (in relazione a un terreno ricadente in zona F, essendo previsto l’affidamento della realizzazione di attrezzature ed impianti d’interesse generale a soggetti terzi, anche privati, mediante la stipula di apposita convenzione). Diverso è il caso in cui sul bene già edificabile sia impresso un vincolo di inedificabilità assoluta, v. Cass. SU n. 23902 del 2020.

[64] Si veda oggi il t.u. n. 380 del 6 giugno 2001, articolo 6 ss., sui titoli abilitativi all’attività edilizia.

[65] V. articolo 36 t.u. del 2001.

[66] Ex plurimis, Cass. n. 3459 del 2017.

[67] Corte Edu, 17 novembre 2015, Preite c. Italia.

[68] V. articolo 32, comma 1, t.u. del 2001.

[69] V. Cerulli-Irelli, Statuto costituzionale della proprietà privata e poteri pubblici di pianificazione, in Giustizia civile, 2015, 5 ss.

[70] Come nel caso del piano urbanistico generale o di una sua variante, v. articolo 9, comma 1, t.u. del 2001.

[71] L-321-1 Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

[72] Legge federale sull’espropriazione del 20 giugno 1930, articolo 20.

[73] Tra le varie indicazioni che provengono in questa direzione si segnalano le decisioni che hanno riconosciuto che l’indennizzo all’espropriato comprende anche i pregiudizi derivanti dalle immissioni, vibrazioni e difficoltà di accesso alla parte residua del terreno rimasta in proprietà (Cass. n. 27555 del 2021), dalla perdita dell’edificabilità derivante dalla creazione o dall’avanzamento di una fascia di rispetto autostradale traducentesi in un vincolo assoluto di inedificabilità (Cass. n. 10747 del 2020), dalla perdita del soprassuolo (Cass. n. 6743 del 2014), ecc.

[74] Cass. n. 19753 del 2018.

[75] Cass. n. 2424 del 2008, n. 8502 del 2006, n. 11782 del 2007. Peraltro, gli articoli 15 della legge n. 865 del 1971 e 40, comma 1, t.u. prevedono che l’indennità di esproprio sia determinata anche «in relazione all’esercizio dell’azienda agricola».

[76] Cass. n. 19689 del 2016 (ha riconosciuto la sola perdita delle attrezzature non più utilizzabili), n. 11782 del 2007 (ha cassato la sentenza di merito che aveva liquidato l’indennità di esproprio di terreni agricoli su cui era svolta l’attività di impresa vivaistica, cumulando il valore tabellare con le perdite aziendali).

[77] Artt. 33 t.u. del 2001 e 40 della legge n. 2359 del 1865.

[78] Ex plurimis, Cass. n. 9541 del 2012, n. 7295 del 2005, cui adde n. 14229 del 2019.

[79] Cass. n. 5381 del 2006.

[80] Cass. n. 3596 del 1974.

[81] AA.VV. FAO Land Tenure studies n. 10: Compulsory acquisition of land and compensation, 2008, pag. 54, citato da E. Barillà, cit.

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